Arbeiter montieren Spielzeugautos auf der Produktionslinie der Da Lang Wealthwise Plastic Factory in Dongguan in China.

19.12.2013 | Von:
Melanie Coni-Zimmer
Annegret Flohr

Transnationale Unternehmen: Problemverursacher und Lösungspartner?

Transnationale CSR- und Governance-Initiativen

Tatsächlich gibt es keine umfassende beziehungsweise rechtlich verbindliche Regulierung der Aktivitäten transnationaler Unternehmen. Versuche, eine solche zu schaffen, sind gescheitert. Im Jahr 1975 nahm in den Vereinten Nationen das Centre for Transnational Corporations ihre Arbeit auf. Dieses hatte unter anderem den Auftrag, einen Verhaltenskodex für multinationale Unternehmen auszuarbeiten. Entwicklungsländer favorisierten zunächst eine rechtlich verbindliche Lösung, sozialistische Staaten wollten eine solche nur für privatwirtschaftliche und nicht für Unternehmen im Staatseigentum akzeptieren, und Industrieländer (und Unternehmen) wollten nur eine freiwillige Lösung.[12] Die Verhandlungen wurden schließlich 1992 ohne Ergebnis eingestellt.

Im Gegensatz zu den 1970er Jahren haben die Rufe nach einer verbindlichen internationalen Regulierung der Aktivitäten transnationaler Konzerne jedoch nachgelassen. Vielmehr werden seit den 1990er Jahren zunehmend Governance-Mechanismen als adäquate Lösung für die Bearbeitung globaler Probleme propagiert, die oft auf freiwilliger unternehmerischer Selbstregulierung beruhen. Diese Mechanismen unterscheiden sich bezüglich der in ihnen mitwirkenden Akteursgruppen. In Multi-Stakeholder-Initiativen sind sowohl staatliche als auch zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure an der Normsetzung und -implementierung beteiligt. In zivilgesellschaftlichen oder privatwirtschaftlichen Selbstregulierungsinitiativen findet Regulierung qua Definition ohne staatliche Akteure statt. Fast alle dieser Mechanismen zeichnen sich dadurch aus, dass Unternehmen keine passiven Adressaten, sondern zumeist bereits in der Phase der Norm- oder Standardentwicklung aktive Teilnehmer sind. Sanktionsmöglichkeiten bei Regelverstößen sind jedoch entweder nicht vorhanden oder relativ weich. Die Zahl solcher Governance-Mechanismen ist kaum überschaubar; das Bild eines Flickenteppichs der Regulierung ist diesbezüglich sehr passend. Insofern kann auch von einer Fragmentierung von Standards und Initiativen gesprochen werden. Diese Maßnahmen zur Förderung verantwortlichen Unternehmensverhaltens können sowohl branchenübergreifend als auch industriespezifisch sein, sie können problemfeldübergreifende Standards bereitstellen oder auch sehr spezifische Themen aufgreifen.

Die wohl wichtigsten branchenübergreifenden Initiativen zur Förderung verantwortlichen Unternehmenshandelns sind der Global Compact der Vereinten Nationen (UNGC), die Global Reporting Initiative (GRI) und die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, die thematisch eher breit angelegt sind. Im Gegensatz dazu wenden sich etwa die Leitsätze der Vereinten Nationen zu Unternehmen und Menschenrechten zwar an Unternehmen aller Branchen, sie sind jedoch speziell für das Problemfeld der Menschenrechte entwickelt worden.

Der Global Compact wurde 1999 ins Leben gerufen und fordert von Unternehmen eine Orientierung an zehn Prinzipien aus den Bereichen Menschenrechte, Sozial- und Umweltstandards sowie Anti-Korruption.[13] Der Global Compact ist eine Multi-Stakeholder-Initiative, an der neben Unternehmen auch zivilgesellschaftliche Organisationen, Verbände und akademische Institutionen teilnehmen können. Bisher haben sich mehr als 10.000 Organisationen, darunter mehr als 7.000 Unternehmen, der Initiative angeschlossen. Unternehmen müssen sich dann dazu bekennen, den Global Compact und seine Prinzipien in ihrer Geschäftstätigkeit umzusetzen. Der UNGC beruht auf dem Prinzip der Freiwilligkeit; das gemeinsame Lernen und der Dialog zwischen Unternehmen und anderen Stakeholder-Gruppen stehen im Mittelpunkt. Unternehmen müssen einmal im Jahr eine sogenannte Fortschrittsmitteilung (Communication on Progress) einreichen, in der sie über die Umsetzung der Prinzipien berichten. Wenn ein Unternehmen dieser Berichtspflicht nicht nachkommt, wird es zunächst auf der Homepage der Initiative als inaktiv gekennzeichnet und nach einem weiteren Jahr als Teilnehmer gelöscht. Eine Qualitätskontrolle der Unternehmensberichte findet aber nicht statt.[14] Einen effektiven Sanktionsmechanismus gibt es selbst bei offensichtlichen Regelverstößen von Unternehmen nicht.

Nach dem Global Compact ist die GRI die weltweit zweitgrößte Initiative zur Förderung verantwortlichen Unternehmensverhaltens. Ziel ist die Verbreitung und Standardisierung der Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen.[15] In den GRI-Leitlinien werden ökonomische, ökologische und soziale Indikatoren festgelegt, anhand derer Unternehmen über ihr Verhalten Rechenschaft ablegen sollen. Die GRI ist ebenfalls als Multi-Stakeholder-Initiative konzipiert, in der Organisationen aus allen Sektoren mitwirken können.

Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen wurden in ihrer ursprünglichen Fassung bereits 1976 verabschiedet. Bis zu einer grundlegenden Überarbeitung im Jahr 2000 galten sie als weitgehend wirkungslos.[16] Zwar handelt es sich um ein zwischenstaatliches Instrument. Die Leitsätze wenden sich aber direkt an Unternehmen und stellen für diese nicht bindende Empfehlungen dar. Im Gegensatz dazu gibt es auch verbindliche Elemente, die aber Staaten betreffen. Diese müssen etwa Nationale Kontaktstellen einrichten, welche die Umsetzung der Leitsätze fördern sollen. Die Leitsätze gelten für alle Unternehmen, die in OECD-Mitgliedstaaten sowie den acht darüber hinaus beigetretenen Staaten beheimatet sind, und sollen von ihnen angewandt werden, wo immer sie tätig sind. In den Leitsätzen werden Empfehlungen für das Verhalten von Unternehmen für verschiedenste Bereiche, wie Beschäftigung und Beziehungen zu den Sozialpartnern, Menschenrechte, Umwelt, Bekämpfung von Korruption, Verbraucherinteressen, Wettbewerb und Besteuerung, entwickelt.[17] Bei den Nationalen Kontaktstellen können Beschwerden gegen Unternehmen eingereicht werden, wenn deren Verhalten die Leitsätze verletzt. Dabei nehmen die Nationalen Kontaktstellen eine Art Moderations- und Vermittlerfunktion ein, um eine möglichst einvernehmliche Lösung zwischen Unternehmen und Beschwerdeführer zu finden.[18] Jedoch können auch bei einer eindeutigen Verletzung der OECD-Leitsätze keine Sanktionen gegen Unternehmen verhängt werden.

Die Leitprinzipien der Vereinten Nationen zu Unternehmen und Menschenrechten sind der jüngste, alle Branchen übergreifende Regulierungsansatz. Sie wurden in einem aufwendigen Recherche- und Konsultationsverfahren vom Sonderberichterstatter für Unternehmen und Menschenrechte erarbeitet und 2011 vom Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen angenommen. Die Prinzipien sind unter dem Rahmen "Schutz, Achtung und Abhilfe" in drei Abschnitte gegliedert. Sie betonen einerseits verbindliche Staatenpflichten, alle Menschen vor Verletzungen ihrer Menschenrechte, auch durch Unternehmen, zu beschützen. Andererseits setzen sie aber auch auf eine freiwillige Unternehmensverantwortung, Menschenrechte zu achten und insbesondere das Prinzip der "unternehmerischen Sorgfaltspflicht" (due diligence) zu beachten. Zum dritten werden beide Akteursgruppen, Staaten wie Unternehmen, angehalten, Zugang zu Beschwerdemechanismen juristischer und nicht-juristischer Art zu ermöglichen.[19] Aktuell wird insbesondere diskutiert, wie Unternehmen das Prinzip der unternehmerischen Sorgfaltspflicht umsetzen können und wie weitreichend dieses ist.

Neben diesen branchenübergreifenden Initiativen gibt es eine Vielzahl von Mechanismen, die sich auf einzelne Industrien beziehen und sich teilweise ergänzen oder auch in Konkurrenz zueinander stehen. Die wohl prominenteste Initiative für den extraktiven Sektor ist die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), die Staaten und Unternehmen dazu auffordert, Finanzströme transparent zu machen. Neben der EITI gibt es in jüngster Zeit vermehrt Bestrebungen, Berichterstattungspflichten rechtlich verbindlich zu regeln, hierfür stehen sowohl der Paragraf 1504 des US-amerikanischen Dodd Frank-Act wie auch die jüngst in Kraft getretene EU-Transparenzrichtlinie. Die Voluntary Principles on Security and Human Rights zielen als Multi-Stakeholder-Initiative darauf ab, die Zusammenarbeit von Unternehmen mit staatlichen und privaten Sicherheitskräften so auszugestalten, dass Menschenrechtsverletzungen an der lokalen Bevölkerung vermieden werden.[20]

In der Bekleidungsindustrie versuchen mehrere Regulierungsinitiativen arbeitsrechtliche Mindeststandards – wie angemessene Löhne und Arbeitszeiten oder auch gewerkschaftliche Rechte – durch freiwilliges unternehmerisches Engagement durchzusetzen.[21] Viele dieser Initiativen, wie beispielsweise die 1999 gegründete Fair Labour Association (FLA),[22] in der sowohl transnationale Markenunternehmen als auch US-amerikanische Universitäten aktiv sind, setzen dabei auf Verhaltenskodizes, deren Einhaltung durch regelmäßige, angekündigte und unangekündigte Audits in den Produktionsstätten gewährleistet werden soll. Die FLA stellt darüber hinaus einen Beschwerdemechanismus bereit, an den sich jeder wenden kann, der den FLA Code of Conduct in einer für eine Mitgliedsorganisation tätigen Fabrik verletzt sieht. Wenn die von der FLA eingeleitete Überprüfung einer solchen Beschwerde die Vorwürfe bestätigt, wird in Kooperation mit allen Beteiligten ein "Remediation Plan" ausgearbeitet, der die Versäumnisse korrigieren soll.

Beispiele für Mechanismen und Initiativen dieser und weiterer Arten lassen sich in nahezu allen Branchen finden. Häufig existieren mehrere Regulierungsansätze, die sich jedoch anhand ihrer Mitglieder, dem Glied der Wertschöpfungskette, an dem sie ansetzen, oder auch der Schärfe ihrer Standards unterscheiden.

Freiwillige Mechanismen als Lösung?

Transnationale Unternehmen können einerseits zumindest teilweise für die "Schattenseiten der Globalisierung" mitverantwortlich gemacht werden. Sie haben ein grundlegendes Interesse an einem möglichst freien Welthandel sowie in vielen Fällen an einem niedrigen Niveau verbindlicher Regulierung in ihren Zielländern, für das sie in vielen Fällen auch bei politischen Entscheidungsträgern Lobbying betreiben. Sie sind andererseits aber auch wichtige Partner in der Problemlösung. Ein und dasselbe Unternehmen kann in einem bestimmten Kontext Problemverursacher, im nächsten Problemlöser und in anderen beides zugleich sein. Aus dieser ambivalenten Rolle erwächst in erster Linie ein komplexes Beurteilungsproblem, eben die Frage, wann Unternehmen für Fehlverhalten zur Verantwortung zu ziehen und wann sie eher Teil der Lösung sind. Diese Beurteilung wird durch die regelrechte Proliferation von Selbstregulierungsinitiativen erschwert, denen sich transnationale Unternehmen anschließen können, in denen aber oft kein transparentes Monitoring stattfindet, sodass die Regeleinhaltung beziehungsweise -verletzung kaum überprüfbar ist. Viele Kritiker betrachten den Aufstieg von CSR daher als eine Form von Verschleierungstaktik, die übertünchen soll, dass in den globalen Unternehmen dieser Welt weiterhin business as usual herrscht, sich also an ihren Praktiken nichts geändert habe. Aus dieser Perspektive wird insbesondere die weitverbreitete Freiwilligkeit der Selbstregulierung als Problem identifiziert. Aber auch die zunehmende Fragmentierung durch immer neue Initiativen führt zu Intransparenz und mangelnder Nachvollziehbarkeit.

Aus wissenschaftlicher Sicht ist nicht zweifelsfrei klar, ob verbindliche Mechanismen zur effektiveren Verhaltenssteuerung von Unternehmen führen würden – zumal wenn die Schaffung und Umsetzung verbindlicher Gesetze in die Hände der Staaten zurückverwiesen wird, deren Untätigkeit die Schaffung dieser Initiativen ursprünglich bewirkt hat. Demnach besteht für Politik, Wirtschaft und Wissenschaft eine große Aufgabe darin, zu prüfen, welche Initiativen tatsächlich zur Problemlösung beitragen, welche vielleicht aufgrund eines defizitären Designs reformiert werden müssen und welche reine Greenwashing-Maßnahmen sind. Ob und wie gegebenenfalls der "Wucher" von Initiativen wieder eingefangen werden kann, ist aus heutiger Sicht schwer vorstellbar. Der verbreitete "schlichte" Ruf nach dem Staat kann jedoch bei Weitem nicht immer eine Lösung für die komplexen Problemlagen sein – weil Staaten in einer globalisierten Welt häufig ähnlich eigeninteressenorientiert handeln wie Unternehmen. Es gibt also keine leichten Antworten auf die großen Fragen und Probleme, die aus der Globalisierung entstanden sind. Es gibt nur den Weg, Unternehmen – wie Staaten – weiterhin kritisch auf die Finger zu sehen.

Fußnoten

12.
Vgl. Tagi Sagafi-Nejad, The UN and Transnational Corporations, Bloomington–Indianapolis 2008.
13.
Vgl. hierzu den Beitrag von André Habisch und Pia Popal in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
14.
Aufgrund anhaltender zivilgesellschaftlicher Kritik wurde 2004 ein Verfahren im Falle von "Allegations of Systematic and Egregious Abuses" der zehn Prinzipien eingeführt, das aber intransparent ist und kaum als effektiver Sanktionsmechanismus begriffen werden kann.
15.
Vgl. Klaus Dingwerth, The New Transnationalism, Basingstoke 2007.
16.
Vgl. Lothar Rieth, Global Governance and Corporate Social Responsibility, Opladen–Farmington Hills 2009; Britta Utz, Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, artec-Paper 134/2006.
17.
Vgl. OECD (Hrsg.), OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, Paris 2011.
18.
In Deutschland ist die Nationale Kontaktstelle im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie angesiedelt, http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Internationale-Gremien/oecd-leitsaetze,did=429916.html« (12.11.2013).
19.
Vgl. United Nations (Hrsg.), Guiding Principles on Business and Human Rights, New York–Genf 2011.
20.
Vgl. George Jedrzej Frynas, Beyond Corporate Social Responsibility, Cambridge 2009.
21.
Vgl. Dara O’Rourke, Outsourcing Regulation, in: The Policy Studies Journal, 1 (2003), S. 1–29.
22.
Vgl. http://www.fairlabor.org« (12.11.2013).
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