Fans aus Hamburg halten am 23.07.2013 während des Testspiels zwischen dem Hamburger SV und West Ham United ein Banner gegen Rassismus in die Höhe.

18.3.2014 | Von:
Aleksandra Lewicki

Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz: Zwischenbilanz eines brüchigen Konsenses

Schutz vor Diskriminierung in Wohlfahrts- und Pflegeeinrichtungen

Paragraf 9 AGG sieht eine Ausnahmeklausel für kirchliche Arbeitgeber vor, deren Dienstverhältnisse vom Diskriminierungsschutz des AGG ausgenommen sind. Dieser Regelungsbereich geht auf einen langwierigen Aushandlungsprozess mit der katholischen und der evangelischen Kirche zurück. Der Hintergrund ist folgender: Artikel 140 des Grundgesetzes gewährt den Kirchen und ihren Wohlfahrtsverbänden ein Selbstbestimmungsrecht, das ihnen ermöglicht, ihre Dienstverhältnisse autonom zu regeln. Demgemäß können kirchliche Arbeitgeber von ihren Mitarbeitern weltanschauliche Loyalität einfordern. Diese Rechtslage hat im deutschen Kontext besonders weitgreifende Auswirkungen, da die christlichen Kirchen der zweitgrößte Arbeitgeber in Deutschland sind und ihre Wohlfahrtsverbände in Bereichen wie etwa der Seniorenpflege einen Großteil der verfügbaren Dienste abdecken.[8] Auf Grundlage der europäischen Beschäftigungsrichtlinie,[9] so wurde in den 1990er Jahren befürchtet, könnten Angehörige anderer Religionen oder Personen, deren Lebensstil vom kirchlichen Ethos abweicht, eine Anstellung in Einrichtungen wie etwa Krankenhäusern, Kindergärten oder Seniorenheimen einklagen. Schon bei Verhandlungen der europäischen Gesetzgebung setzten sich die Kirchen dafür ein, dass eine Ausnahmeklausel in die Richtlinie aufgenommen wurde. Nach einer Reihe von Interventionen wurde im europäischen Gesetz verankert, dass Ungleichbehandlung zulässig ist, "wenn die Religion oder die Weltanschauung dieser Person nach der Art dieser Tätigkeiten oder der Umstände ihrer Ausübung eine wesentliche, rechtmäßige und gerechtfertigte berufliche Anforderung angesichts des Ethos der Organisation darstellt".[10]

Der Richtlinientext stützt das Selbstbestimmungsrecht kirchlicher Arbeitgeber nicht in vollem Umfang, verdeutlicht aber, dass Diskriminierung bei Verkündungsaufgaben zulässig ist. Demnach dürfen Loyalitätskriterien bei der Besetzung von Stellen wie etwa der eines Pfarrers oder des Leiters einer kirchlichen Bildungseinrichtung als Auswahlkriterium angewandt werden, können aber bei der Besetzung von verkündigungsfernen Stellen etwa in der Verwaltung, Reinigung oder Pflege nicht eingefordert werden. Kündigungen oder Neueinstellungen in diesen Bereichen können nicht von Kriterien abhängig gemacht werden, die sich aus dem Ethos der Organisation ableiten wie etwa Zugehörigkeit zu einer anderen oder keiner Religion, Scheidung, Homosexualität oder Befürwortung von Abtreibung. Diesen Kompromiss empfanden die Kirchen als unzureichend. Sie setzten sich im Verlauf des nationalen Gesetzgebungsprozesses nachdrücklich dafür ein, dass kirchliche Arbeitgeber künftig in allen Arbeitsverhältnissen, nicht nur im Falle von Verkündungsaufgaben, von der Bindewirkung des AGG ausgenommen würden.

Die Interventionen der Kirchen und die nachträglichen Änderungen, die diese im Gesetzentwurf nach sich zogen, wurden detailliert an anderer Stelle nachvollzogen.[11] Hier sei der Kürze halber angemerkt, dass die EU-Regelung schließlich soweit verwässert wurde, dass das AGG in der heutigen Fassung unterschiedliche Behandlung als zulässig einstuft, "wenn eine bestimmte Religion oder Weltanschauung unter Beachtung des Selbstverständnisses der jeweiligen Religionsgemeinschaft oder Vereinigung im Hinblick auf ihr Selbstbestimmungsrecht oder nach der Art der Tätigkeit eine gerechtfertigte berufliche Anforderung darstellt".[12] Der Wegfall des Merkmals "wesentlich" und die ausdrückliche Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts geben kirchlichen Arbeitgebern beträchtlichen Ermessensspielraum.

Die Europäische Kommission mahnte an, dass die "Kirchenklausel" eine unzureichende Umsetzung der Gleichstellungsrichtlinien darstellt.[13] Im Dezember 2013 kam es in Berlin zu einem erstinstanzlichen Urteil, das zur Klärung beiträgt. Die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) wollte einen Bericht zur Umsetzung der UN-Antirassismuskonvention erstellen lassen und setzte in einer Stellenanzeige zur Besetzung der wissenschaftlichen Referentenstelle die Kirchenmitgliedschaft sowie die Identifikation mit dem diakonischen Auftrag voraus. Das Arbeitsgericht Berlin stützte sich auf den EU-Richtlinientext und argumentierte, dass es sich bei der Religionszugehörigkeit nicht um eine "wesentliche, rechtmäßige und gerechtfertigte berufliche Anforderung" für eine wissenschaftliche Referentenstelle handele. Das Gericht sprach einer konfessionslosen Klägerin, die sich durch diese Voraussetzung diskriminiert gefühlt und geklagt hatte, ein Bruttomonatsgehalt als Entschädigung für die abgelehnte Bewerbung zu.[14] Es bleibt abzuwarten, ob es zur Berufung kommt.

Durch die Gleichstellungsrichtlinien geraten die Kirchen in ein Spannungsfeld: Zum einen vertreten sie das Gebot der christlichen Nächstenliebe, setzen sich als Wohlfahrtsträger für die Belange von Einwanderern ein und unterstützen prinzipiell den Schutz durch das AGG; zum anderen wollen sie keine Beschränkung ihres Sendungsauftrags in ihren öffentlichen Einrichtungen hinnehmen. Dadurch wurde das AGG, dessen Intention der Schutz von Minderheiten vor Diskriminierung ist, paradoxerweise dahingehend von der Einflussnahme der Kirchen geprägt, dass es nun ausdrücklich das Recht der Mehrheit schützt, Individuen in Dienstverhältnissen der Wohlfahrtseinrichtungen etwa aufgrund ihrer religiösen oder sexuellen Ausrichtung zu diskriminieren. Die Vehemenz, mit der die Kirchen sich für dieses Recht eingesetzt haben, wirft auch die Frage auf, wie umfassend ihre Leistungen für Minderheiten zugänglich sind.

Es bleibt anzumerken, dass die anglikanische und die katholische Kirche im britischen Kontext ähnliche Bedenken anführten, der Gesetzgeber ihren Forderungen jedoch mit einer richtlinienkonformen Ausnahmeregelung Grenzen gesetzt hat. Bemerkenswert ist hierbei, dass britische kirchliche Einrichtungen im Vergleich zu deutschen ein viel geringeres Leistungsspektrum abdecken. Obwohl ausreichend alternative Anbieter verfügbar wären, wird betont, dass die Wohltätigkeitsorganisationen der Kirchen öffentlich geförderte Dienstleistungen erbringen, was die Gleichstellungsgesetzgebung verbindlich mache. Die katholische Kirche, die nicht bereit war, Adoptivkinder an homosexuelle Paare zu vermitteln, beschloss daraufhin ihre Adoptionsberatungsstellen zu schließen.[15]

Schutz vor institutioneller Diskriminierung

Paragraf 2 AGG beschränkt den Anwendungsbereich auf die selbstständige und unselbstständige Erwerbsarbeit, den Sozialschutz, soziale Vergünstigungen, die Bildung sowie den Zugang zu und die Versorgung mit öffentlichen Gütern und Dienstleistungen. Zivilrechtliche Aspekte öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse sind zwar erfasst, nicht aber öffentlich-rechtliche Leistungsgewährungen oder staatliche Eingriffsverwaltung. Der Staat ist somit in seinem privatrechtlichen Handeln an das zivilrechtliche Diskriminierungsverbot des AGG gebunden, in seinem öffentlich-rechtlichen Handeln (etwa im Bildungssektor oder bei der Polizeiarbeit) jedoch allein Artikel 3 des Grundgesetzes unterworfen.[16]

Die jüngste Vergangenheit zeigte, dass der verfassungsrechtliche Schutz zum einen nicht ausreichend konkretisiert ist, zum anderen einer Ergänzung durch einen proaktiven Handlungsauftrag bedarf, wie er bisher nur für das Merkmal Geschlecht (Artikel 3 Absatz 2 Grundgesetz) festgeschrieben ist. Besonders deutlich wurde dies angesichts der Erfahrungen mit dem NSU: Neun von zehn Mordfällen in verschiedenen Bundesländern konnten nicht aufgeklärt werden, weil die Polizei aufgrund unbegründeter Vorurteile gegenüber Personen mit Migrationshintergrund von einer Verstrickung der Opfer in kriminelle Aktivitäten ausging und demzufolge in ihrem Umfeld ermittelte, anstatt einem rechtsextremen Tatmotiv nachzugehen. Der Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages zur NSU-Mordserie[17] legte den Schwerpunkt seiner Untersuchung und seiner Schlussfolgerungen jedoch darauf, dass Rechtsextremismus nicht erkannt wurde, und nicht darauf, dass Polizeibeamte aufgrund der Vorurteile, die sie gegenüber den Opfern hegten, in die falsche Richtung ermittelten. Die Stereotypisierung von Einwanderern wurde dabei nicht als gesellschaftliches Phänomen verstanden, das sich in der Funktionsweise öffentlicher Einrichtungen niederschlägt, sondern sie wurde als auf gewaltbereite (Einzel-)Täter und vereinzelte Polizeibeamte beschränkt verstanden. Der Abschlussbericht legte somit ein Verständnis von direkter Diskriminierung zugrunde, demzufolge Einzelpersonen die Taten begingen und vereinzelte Beamte den wahren Hintergrund der Tat nicht erkannten. Das strukturelle Problem wurde hingegen in der mangelnden Vernetzung der Sicherheitsdienste und der Polizeibehörden verortet.[18]

Ein Blick nach Großbritannien verdeutlicht auch hier, dass indirekte Diskriminierung in der deutschen Auseinandersetzung mit dem NSU bislang nicht hinreichend problematisiert wurde. Eine in Großbritannien vor 15 Jahren einberufene richterliche Untersuchungskommission hat am Beispiel eines Einzelfalles, nämlich des rassistisch motivierten Mordes an Stephen Lawrence, institutionellen Rassismus bei der Polizei nachgewiesen und minutiös dokumentiert.[19] Die Kommission diagnostizierte strukturelle Diskriminierung, die darin besteht, dass sich unbewusste Vorurteile in der Arbeitsweise der Polizeibehörden niederschlagen. Institutioneller Rassismus beschreibt keine Neigung aller Polizistinnen und Polizisten zum Rassismus oder eine bewusste Diskriminierung durch den Polizeiapparat, sondern subtilere Mechanismen: die unhinterfragte Existenz von Stereotypen oder auch Nichtwissen über bestimmte Bevölkerungsgruppen, die sich in der Funktionsweise und im Wirken des Polizeidienstes äußern.

Die britische Regierung nahm diese Diagnose sehr ernst und unterzog unter anderem die Gleichstellungsgesetzgebung einer umfassenden Reform. Seit 2003 können Führungskräfte im öffentlichen Dienst (einschließlich der Polizei) für durch ihre Mitarbeiter verschuldete Diskriminierung zur Rechenschaft gezogen werden, und alle öffentlichen Einrichtungen wurden verpflichtet, aktive Gleichstellungsmaßnahmen zu unternehmen. Die Public Sector Equality Duty, die 2010 in einer neuerlichen Reform der Gleichstellungsgesetzgebung auf alle Merkmale ausgeweitet wurde, umfasst eine "Gleichbehandlungspflicht" für öffentliche Einrichtungen.[20] Demnach müssen diese nicht nur gewährleisten, dass allen gesellschaftlichen Gruppen gleiche Behandlung widerfährt, sondern auch regelmäßig prüfen, ob ihre Dienste und Leistungen von allen gesellschaftlichen Gruppen gleichermaßen in Anspruch genommen werden. Ist dies nicht der Fall, müssen eventuelle Zugangsbarrieren identifiziert und beseitigt werden.

Fußnoten

8.
Vgl. Caritas (Hrsg.), Statistik: Millionenfache Hilfe, http://www.caritas.de/diecaritas/wofuerwirstehen/millionenfachehilfe« (10.3.2014); Diakonie (Hrsg.), Diakonie und Entwicklung, http://www.ekd.de/kirchenfinanzen/statistik/807.php« (10.3.2014).
9.
Vgl. 2000/78/EG (Anm. 1).
10.
Ebd., Artikel 4 Absatz 2. Vgl. für eine Analyse der graduellen Erweiterung dieser Formulierung: Michał Rynkowski, The Background to the European Union Directive 2000/78/EC, in: Mark Hill (Hrsg.), Religion and Discrimination Law in the European Union, Trier 2012.
11.
Vgl. A. Lewicki (Anm. 7).
12.
Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 3. April 2013 (BGBl. I S. 610) geändert worden ist, Paragraf 9, http://www.gesetze-im-internet.de/agg/BJNR189710006.html« (4.3.2014). In Absatz 2 wird das Recht festgehalten, von "Beschäftigten ein loyales und aufrichtiges Verhalten im Sinne ihres jeweiligen Selbstverständnisses verlangen zu können".
13.
Vgl. Kommission der europäischen Gemeinschaften, 2007/2362 K (2008) 0103, http://www.vkm-baden.de/infothek/agg_kritik_eu.pdf« (25.2.2014).
14.
Vgl. Kirchlicher Arbeitgeber – Entschädigungsanspruch einer konfessionslosen Bewerberin, Pressemitteilung Nr. 1/14 vom 6.1.2014 des Arbeitsgerichts Berlin, http://www.berlin.de/gerichte/arbeitsgericht/presse/archiv/20140106.1300.393182.html« (25.2.2014).
15.
Vgl. BBC News vom 19.8.2010, http://www.bbc.co.uk/news/uk-11019895« (26.2.2014).
16.
Vgl. für eine ausführliche Darstellung: D. Liebscher/A. Klose (Anm. 6), S. 12.
17.
"Der Ausschuss sollte Fehlgriffe und Pannen bei den Ermittlungen zu der dem NSU angelasteten Mordserie an neun türkisch- oder griechischstämmigen Kleinunternehmern und einer Polizistin durchleuchten." Deutscher Bundestag, NSU Untersuchungsausschuss übergibt seinen Abschlussbericht, 23.8.2013, http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2013/46400093_kw34_nsubericht« (26.2.2014).
18.
Vgl. ebd.
19.
Vgl. Aleksandra Lewicki, 15 Jahre Macpherson-Bericht. Institutioneller Rassismus in Großbritannien und Deutschland, 20.2.2014, http://mediendienst-integration.de/artikel/institutioneller-rassismus-bei-polizei-macpherson-bericht.html« (26.2.2014).
20.
Vgl. Equality Act 2010, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/15/pdfs/ukpga_20100015_en.pdf« (26.2.2014).
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