Umbau des Landtages in Düsseldorf

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9.9.2014 | Von:
Frank Decker

Die Europäische Union auf dem Weg zur parlamentarischen Demokratie?

Kein Ausweg aus dem Demokratiedefizit?

Was die demokratische Qualität der europäischen Politik angeht, zeigt ein nüchterner Blick auf die Wahlbeteiligung bei den Europawahlen, dass der stetige Kompetenzzuwachs des Parlaments nicht zu einem gleichlautenden Legitimationszuwachs der supranationalen Institutionen geführt hat. Betrug die Beteiligung bei der ersten Direktwahl 1979 immerhin 62 Prozent, so ist sie anschließend von Wahl zu Wahl bis auf 43 Prozent (2009) zurückgegangen. Die Erwartung, dass durch die Aufstellung EU-weiter Spitzenkandidaten 2014 ein Mobilisierungsschub eintreten und die Wahlbeteiligung ansteigen würde, wurde enttäuscht; der Wert blieb mit 43,1 Prozent nahezu unverändert.[11] Dass er nicht noch weiter absank, lag vor allem an der Eurokrise, mit der die europäischen Themen bei dieser Wahl diesmal mehr in den Vordergrund rückten. Die Spitzenkandidaten spielten demgegenüber in den wie gehabt stark national geprägten Wahlkämpfen praktisch keine Rolle. Die einzige Ausnahme – wegen der Personalie Martin Schulz – war Deutschland. Eine nennenswerte Mobilisierung ging von dessen "Duell" mit Jean-Claude Juncker allerdings auch hier nicht aus: Die im Vergleich zu 2009 um fünf Prozentpunkte höhere Wahlbeteiligung dürfte hauptsächlich darauf zurückzuführen gewesen sein, dass in mehreren Bundesländern zeitgleich Kommunalwahlen stattfanden.[12]

Die geringe Attraktivität der Europawahlen hängt mit der Konfliktstruktur der europäischen Politik zusammen. So wie bei früheren Wahlen verliefen die Trennlinien auch bei dieser Wahl in erster Linie zwischen den pro- und antieuropäischen Kräften, und nicht zwischen "links" und "rechts". Unter dem Druck der rechtspopulistischen Euroskeptiker waren die beiden großen Parteienfamilien sogar gezwungen, politisch noch enger zusammenzurücken. Weil die beiden Spitzenkandidaten keine grundsätzliche Alternative bereithielten und unterschiedliche Positionen nur in Nuancen sichtbar machten,[13] stand in den Augen des Publikums bei der Wahl zu wenig auf dem Spiel. Der fehlende Charakter einer Richtungsentscheidung verweist dabei zugleich auf das generelle Problem der Zuständigkeitsverteilung zwischen europäischer und nationaler Ebene. Einerseits bleiben Bereiche wie die Sozial-, Steuer- oder Energiepolitik, die aufgrund ihrer Legitimationswirkung für den Parteienwettbewerb besonders geeignet wären, eine Domäne der Mitgliedsstaaten, andererseits entzieht die EU auch ihre eigenen Zuständigkeiten (bei der Schaffung des gemeinsamen Marktes) dem politischen Wettstreit, indem deren Inhalte in den europäischen Verträgen bis ins Detail festgelegt sind. Die daraus resultierende Verselbstständigung der exekutiven und judikativen Organe der Gemeinschaft markiert nach Ansicht von Kritikern den eigentlichen Kern des EU-Demokratiedefizits.[14]

Parlamentarisches oder präsidentielles System?

Auch die zweite Frage lässt sich nur bedingt bejahen. Die Bestellung des Kommissionspräsidenten durch das Parlament ist noch nicht gleichbedeutend mit der Etablierung eines parlamentarischen Regierungssystems. Ein solches läge erst vor, wenn die Kommission in ihrer Amtsführung und ihrem Bestand dauerhaft auf die Unterstützung der sie bestellenden Parlamentsmehrheit angewiesen wäre, was institutionell durch die Möglichkeit der Abberufung (in Gestalt eines Misstrauensvotums) verbürgt wird. In der EU ist dieses Merkmal nicht erfüllt. Artikel 17 Absatz 8 EUV bestimmt zwar, dass die Kommission "als Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich (ist)". Weil die Abwahl der Kommission eine Zweidrittelmehrheit im Parlament voraussetzt, handelt es sich dabei aber um keine politische Verantwortlichkeit im engeren Sinne. So wie das Impeachment im präsidentiellen System ist das Misstrauensvotum gegen die Kommission in erster Linie als Vorkehrung gegen Rechtsverstöße oder sonstige Pflichtverletzungen gedacht. Auch die Absetzung einzelner Kommissare kann laut Artikel 245 AEUV nur durch Beschluss des Europäischen Gerichtshofs (auf Antrag des Rates oder der Kommission) erfolgen. Der "abweichende" Charakter des Misstrauensvotums erklärt zugleich, warum es im Regierungssystem der EU keine Möglichkeit der vorzeitigen Parlamentsauflösung gibt. Misstrauensvotum und Parlamentsauflösung sind im "normalen" parlamentarischen System Seiten derselben Medaille. Wenn die Regierung ihre Mehrheit im Parlament verliert, muss ja Vorsorge getroffen werden, dass eine neue Mehrheit entsteht. Auch in dieser Hinsicht ähnelt die EU folglich eher der präsidentiellen Regierungsform.[15]

Diese Affinität spiegelt sich in der Funktionsweise ihres Parlamentarismus wider. An die Stelle eines festgefügten Dualismus von regierungstragender Mehrheit und Opposition treten im EP unterschiedliche legislative Abstimmungskoalitionen. Auch in den Fraktionen ist die Geschlossenheit geringer ausgeprägt, als es die Parlamentarier von ihren nationalen Regierungssystemen her gewohnt sind. Die meisten von ihnen empfinden die Arbeit im EU-Parlament deshalb als wohltuend. Im normalen parlamentarischen System erleiden die Abgeordneten das Schicksal, dass sie entweder – wenn sie zur Opposition gehören – nicht regieren können oder – wenn sie Teil des Regierungslagers sind – nicht regieren dürfen. In der EU hat sich das Parlament dagegen gerade durch seine relative Unabhängigkeit von der Kommission ein erhebliches Maß an eigener Gestaltungsmacht bewahrt. Diese würde es in einem System, das auf dem Gegenüber von Regierung und Opposition basiert, zwangläufig einbüßen. Zudem ist fraglich, ob ein solches Gegenüber ohne ideologisch und organisatorisch gefestigte Parteien (die es auf EU-Ebene bislang nicht gibt) überhaupt funktionieren kann.

Die Alternative wäre eine Fortentwicklung des Systems auf dem präsidentiellen Pfad. Anstelle des Parlaments (und/oder des Europäischen Rates) erhielten die Bürger das Recht, den Kommissionspräsidenten direkt zu wählen. Ein solcher Reformansatz wäre nicht nur institutionell schlanker als das parlamentarische Modell, da er weder Veränderungen beim Misstrauensvotum noch die Einführung eines Auflösungsrechts nach sich zöge; er würde auch geringere Anforderungen an eine Europäisierung des Parteiensystems stellen. In der wissenschaftlichen und politischen Diskussion findet der Vorschlag inzwischen immer mehr Befürworter; die CDU hat ihn auf Drängen von Wolfgang Schäuble sogar offiziell in ihr Parteiprogramm aufgenommen.[16] Nachdem das Parlament die Bestellungsfunktion an sich gezogen hat, sieht es zwar jetzt so aus, als ob das System eher in die andere, parlamentarische Richtung tendiert; angesichts der eben geschilderten, gravierenden Hindernisse auf dem Weg dorthin dürfte das aber wohl kaum das letzte Wort bleiben.

Fußnoten

11.
Dahinter verbergen sich enorme Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern. Während in Belgien und Luxemburg, wo Wahlpflicht besteht, 90 Prozent der Wähler zu den Urnen gingen, waren es in der Slowakei ganze 13 (!) Prozent. Die höchste Wahlbeteiligung unter den 2004 und 2007 beigetretenen Ländern Mittel- und Nordosteuropas verzeichnete Litauen mit knapp 45 Prozent, die niedrigste unter den Gründungsmitgliedern die Niederlande mit 37 Prozent.
12.
Schulz’ Kandidatur dürfte allerdings zum vergleichsweise guten Ergebnis der SPD mit beigetragen haben. Vgl. Viola Neu, Europawahl in Deutschland am 25. Mai 2014 – Wahlanalyse, Berlin 2014, S. 4ff.
13.
Vgl. die an dieser Stelle zu optimistische Einschätzung von Jürgen Habermas, Ein starkes Europa – aber was heißt das?, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 59 (2014) 3, S. 94.
14.
So z.B. der frühere Verfassungsrichter Dieter Grimm, Die Stärke der EU liegt in einer klugen Begrenzung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.8.2014, S. 11.
15.
Vgl. Frank Decker/Jared Sonnicksen, Parlamentarisch oder präsidentiell? Die Europäische Union auf der Suche nach der geeigneten Regierungsform, in: Frank Decker/Marcus Höreth (Hrsg.), Die Verfassung Europas, Wiesbaden 2009, S. 143ff.
16.
24. Parteitag der CDU Deutschlands, Beschluss Starkes Europa – Gute Zukunft für Deutschland, Leipzig, 13.–15. November 2011, S. 19.
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Autor: Frank Decker für bpb.de
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