Umbau des Landtages in Düsseldorf

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9.9.2014 | Von:
Frank Decker

Die Europäische Union auf dem Weg zur parlamentarischen Demokratie?

Welche weiteren Reformschritte wären notwendig?

Unabhängig davon, welche Regierungsform die EU letztlich anstrebt und welche Fortschritte sie bei der Politisierung ihrer Zuständigkeiten macht, müssen für eine Demokratisierung des Entscheidungssystems mindestens zwei weitere institutionelle Bedingungen vorliegen. Erstens bedarf es eines gemeinsamen, EU-einheitlichen Wahlrechts. Dieser Verfassungsauftrag gemäß Artikel 223 Absatz 1 AEUV hätte eigentlich längst erfüllt werden müssen. Weil das nicht geschehen ist, besteht in der EU die paradoxe Situation, dass die europäischen Parteien zwar den Parlamentsbetrieb bestimmen, bei den Europawahlen aber nach wie vor nur die nationalen Herkunftsparteien kandidieren.[17] Die Einführung eines europaweiten (Verhältnis-)Wahlsystems mit moderater Sperrklausel würde diesen Zustand beenden; die Parteien hätten dann einen starken Anreiz, sich zusammenzuschließen und gemeinsame Listen zu bilden. Dies käme auch der Arbeitsfähigkeit des Parlaments zugute, indem es der heutigen starken Fragmentierung (auch innerhalb der Fraktionen) entgegenwirkt.[18]

Die zweite Bedingung betrifft die Bildung der Kommission. Wird der Kommissionspräsident vom Parlament bestellt oder sogar von den Bürgern direkt gewählt, kann er sich auf eine demokratische Legitimation stützen, die seine Stellung im Verhältnis zum Rat (und im Falle der Direktwahl auch im Verhältnis zum Parlament) aufwertet. Eine solche Aufwertung macht aber nur Sinn, wenn er zugleich über Mittel verfügt, die Positionen, für die er in der Wahl gestritten und ein Mandat bekommen hat, politisch umzusetzen. Dazu braucht es Kommissare an seiner Seite, die gleichgerichtete Ziele verfolgen und strukturell in der Lage sind, die entsprechenden Initiativen zu entwickeln.

So wie die Kommission heute ins Amt kommt und zusammengesetzt ist, lässt sich das nicht gewährleisten. Einerseits beschränkt das Festhalten am gleichberechtigten Vertretungsanspruch aller 28 Mitgliedsstaaten ihre Arbeitsfähigkeit; das Gremium ist zu groß und die Abgrenzung der Ressorts wenig sachgerecht. Andererseits hat der Kommissionspräsident kaum Möglichkeiten, auf die personelle Auswahl der Kommissare Einfluss zu nehmen, da diese ausschließlich von den Regierungen der Mitgliedsstaaten nominiert werden. Die Zusammenstellung der Kommission reflektiert insofern eher die nationalen Wahlergebnisse als das Ergebnis der Europawahlen. Lediglich über die Ressortzuteilung kann der Kommissionspräsident weitgehend selbst entscheiden.

Wie könnte man die beiden Probleme lösen?[19] Was die Verkleinerung der Kommission angeht, würde es schon ausreichen, wenn man die Länderparität etwas flexibler handhabt. Denkbar wäre zum Beispiel, dass man die Vertretung rotieren lässt oder sie unter den Mitgliedsstaaten auslost. Dabei müsste den großen Ländern ein gewisser Vorrang eingeräumt werden. Gleichzeitig könnte man eine Abstufung nach Kommissaren und Vizekommissaren vornehmen, sodass jedem Land zumindest ein Stellvertreterposten sicher wäre. Bei der Bestellung der Kommissare sind ebenfalls verschiedene Varianten denkbar. Der Kommissionspräsident könnte etwa das Recht erhalten, einen Teil der Kommissare selbst zu nominieren. Oder man verpflichtet die Regierungen, mehrere Kandidaten vorzuschlagen, damit er aus einem größeren Pool auswählen kann.[20] Vorstellbar wäre auch, dass man das Nominierungsrecht von den Regierungen in die Hände der Wähler legt. Diese würden dann in der Europawahl zugleich über die jeweiligen nationalen Kandidaten für die Kommission entscheiden.

Ein anderer Verstoß gegen das Demokratieprinzip, der insbesondere von rechtswissenschaftlicher Seite immer wieder moniert wird,[21] dürfte demgegenüber überbewertet sein: die Verletzung der Wahlrechtsgleichheit. Die Sitzverteilung im Europäischen Parlament orientiert sich bekanntlich am Grundsatz der degressiven Proportionalität. Kleinere Länder werden so gegenüber den großen begünstigt. Dies hat zum Beispiel zur Folge, dass in Deutschland für ein Mandat elfmal so viel Wählerstimmen benötigt werden wie in Malta. Will man den kleinen Ländern eine faire Vertretungschance belassen, lässt sich eine solche Verzerrung nicht vermeiden, es sei denn, man würde das ohnehin schon große Parlament weiter aufblähen. Außerdem wird sie zum Teil dadurch ausgeglichen, dass die unterschiedlichen Bevölkerungsgrößen auch in den Abstimmungsregeln des Rates Berücksichtigung finden.[22] Die EU folgt also nicht dem Modell klassischer Zweikammersysteme wie die USA oder die Schweiz, wo die eine Kammer strikt nach dem demokratischen und die andere nach dem föderativen Gleichheitsprinzip zusammengesetzt ist, sondern "mischt" die Prinzipien in ihren beiden Kammern.

Die Verletzung des Gleichheitsprinzips könnte allerdings ein zusätzliches Argument für zwei andere, hier diskutierte Reformansätze bereithalten: die Schaffung eines einheitlichen Wahlsystems und die Direktwahl der Kommissionsspitze. Was das Wahlsystem betrifft, bleibt es zwar eine offene Frage, ob man dabei ganz ohne Länderkontingente auskommt. Ein einheitliches Wahlrecht würde aber die Chance eröffnen, die gewünschte Bevorzugung der kleinen Länder auf die Ebene der Kandidatenaufstellung und damit der Parteien zu verlagern. Die Direktwahl hätte wiederum den Vorteil, dass die Stimmengleichheit zumindest bei der Bestellung des exekutiven Zweigs der Union gewahrt bliebe. Dies gilt allerdings nur, wenn der Kommissionspräsident tatsächlich direkt gewählt wird. Die Alternative wäre ein indirektes Verfahren wie in den USA, wo die Wahl des Präsidenten bis heute formal getrennt nach Bundesstaaten erfolgt und die bevölkerungsschwachen Staaten im Wahlmännergremium leicht begünstigt sind.[23] Die EU müsste, wenn sie dieses Verfahren übernimmt, die föderative Komponente vermutlich noch stärker betonen. Um Sorgen der kleineren Länder vor einer Majorisierung zu zerstreuen, könnte sie die Stimmverteilung etwa am Länderproporz im Europäischen Parlament ausrichten. Das demokratische Gleichheitsprinzip wäre dann bei einer Volkswahl des Kommissionspräsidenten genauso verletzt wie bei der heutigen parlamentarischen Bestellung.

Fußnoten

17.
Vgl. D. Grimm (Anm. 14).
18.
Bei der Direktwahl der Kommissionsspitze würde sich die Europäisierung von selbst einstellen, da hier ein einheitliches Wahlsystem ohnehin geboten ist. Dies könnte auch auf die gleichzeitig stattfindenden Parlamentswahlen ausstrahlen.
19.
Für eine Konkretisierung der nachfolgenden Vorschläge vgl. Frank Decker, Mehr Demokratie für Europa – aber wie?, in: Berliner Republik, 14 (2012) 2, S. 67ff.
20.
Dass sie das freiwillig nicht tun werden, hat sich bei der Zusammenstellung der Juncker-Kommission erneut gezeigt, als entsprechende Bitten des designierten Kommissionspräsidenten an den meisten Mitgliedsstaaten ungehört abprallten. Der Vorschlag, mehrere (jeweils drei) Kandidaten zu nominieren, war im ursprünglichen Entwurf des Verfassungskonvents enthalten, wurde aber von den Staats- und Regierungschefs später verworfen. Vgl. Artikel I-26 Absatz 2 des Vertrags über eine Verfassung für Europa. Entwurf des Europäischen Konvents vom 18. Juli 2003.
21.
Vgl. beispielsweise Peter-Christian Müller-Graff, Der Vertrag von Lissabon auf der Systemspur des Primärrechts, in: Integration, 31 (2008) 1, S. 131.
22.
Ab dem 1. November 2014 gilt die Regel, dass für einen Beschluss nicht nur die Zustimmung einer Mindestzahl von – je nach Materie – 55 oder 72 Prozent der Mitgliedsstaaten erforderlich ist, sondern diese zugleich mindestens 65 Prozent der Bevölkerung ausmachen müssen.
23.
Die in der deutschen Diskussion übliche Gleichsetzung von Volkswahl und Direktwahl geht über diesen Unterschied leider hinweg.
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Autor: Frank Decker für bpb.de
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