30 Jahre Deutsche Einheit Mehr erfahren
Vietnamesische Matrosen auf den Spratly-Inseln, Vietnam

22.9.2014 | Von:
Peter Kreuzer

Gefährliches Souveränitätsspiel im Südchinesischen Meer

Verschärfende Faktoren

Nicht nur das Völkergewohnheitsrecht erweist sich in seiner Wirkung als politisch konfliktverschärfend, gleiches gilt auch für die UNCLOS selbst – und zwar nicht nur wegen der zusätzlichen Meeresgebiete, über die die Konfliktparteien Souveränitätsrechte reklamieren können. Hinzu kommt die breite Interpretierbarkeit des komplexen Vertragswerks und der Mangel an verbindlichen Streitschlichtungs- und -lösungsmechanismen. Besonders problematisch ist, dass die Konvention über Stichtagsregelungen die Staaten zur rechtlichen Klarstellung ihrer Positionen zwingt, was wiederum Proteste und Gegenmaßnahmen der Konkurrenten nach sich zieht.

So mussten beispielsweise alle Staaten, die über die 200 Seemeilen breite EEZ hinausgehende Rechte auf Basis der Kontinentalsockelregelung einforderten, die entsprechenden technischen Informationen bis zum Mai 2009 bereitstellen. Genau das taten Vietnam, Malaysia und die Philippinen, die fristgerecht bei der UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) ihre Vorlagen über die von ihnen beanspruchten Kontinentalsockelgebiete einreichten. Diese rechtlich gebotenen Vorlagen resultierten in einem beinahe zweijährigen diplomatischen Schlagabtausch, in dem jeder gegen die Forderungen des anderen protestierte. Auch fügte China in seinem Protest gegen die Vorlagen der anderen Staaten eine seit Langem bekannte Karte bei, welche die eigenen Ansprüche mit gerade einmal neun kurzen Strichen umreißt, ohne sie rechtlich genau zu bestimmen (die sogenannte nine dash-line, siehe Karten). Da dieser Protest der erste Anlass war, zu dem die Karte offiziell einem internationalen Gremium vorgelegt wurde, erregte sie nicht nur besondere Aufmerksamkeit, sondern rief auch den umgehenden Protest von Vietnam und Malaysia, aber auch Indonesien hervor. Die Philippinen protestierten aus unklaren Gründen erst zwei Jahre später, wogegen wiederum Vietnam und China protestierten, da sie die im philippinischen Einspruch vorgebrachten Forderungen nicht akzeptieren konnten. Parallel untermauerten alle Staaten ihre Ansprüche durch nationale Gesetzgebung, etwa durch ein neues Seerecht (Vietnam 2012), neue Bestimmungen zu maritimer Sicherheit sowie Fischereibestimmungen (China, Provinz Hainan 2013).

2013 wandte sich mit den Philippinen erstmalig eine der Konfliktparteien an die Internationale Gerichtsbarkeit. Die Philippinen beantragten, dass der Ständige Schiedshof in Den Haag darüber befinden sollte, inwieweit die von China vorgelegte Karte mit der UNCLOS vereinbar ist und eine rechtlich mögliche Grundlage für eventuelle chinesische Ansprüche darstellt. Dieser Schritt, der die explizite Unterstützung der USA, Japans und einer Reihe anderer Staaten fand, erscheint auf den ersten Blick als ein Versuch, das machtbasierte Souveränitätsspiel zugunsten eines rechtsbasierten Lösungsansatzes zu überwinden. Bei genauerem Hinsehen erweist sich diese Interpretation jedoch als trügerisch. Zum einen hat China die UNCLOS zwar unterzeichnet, hat aber wie viele andere Staaten auch von seinem Recht Gebrauch gemacht, die entsprechenden Artikel, die auf eine Schiedsgerichtsbarkeit verweisen, nicht zu akzeptieren. Zum anderen haben die Philippinen die generelle Frage nach dem rechtlichen Charakter der chinesischen Ansprüche mit konkreten Anfragen verknüpft, die in ihrer überwiegenden Mehrheit darauf abzielen, die philippinischen Ansprüche zu legitimieren. Das liegt jedoch weit außerhalb der Zuständigkeit des Ständigen Schiedshofs.

Der Völkerrechtler Stefan Talmon kommt zu dem Schluss, dass es den Philippinen in dem Verfahren vor allem darum gehe, internationale Unterstützung zu erzeugen: durch die Imagination eines Konflikts zwischen einem auf Rechtstaatlichkeit und friedliche Konfliktbeilegung orientierten "philippinischen David" und einem aggressiven, internationales Recht verletzendem "chinesischen Goliath". Dabei werde dem "Schiedsverfahren die Rolle der Steinschleuder und dem internationalen Recht die der Kieselsteine" zugewiesen. Schließlich gäben die Philippinen vor, selbstlos zu handeln, insoweit als ihr Vorstoß dazu diene, dem Gemeininteresse an ungehindertem Handel und der Freiheit der Schifffahrt Geltung zu verschaffen.[11]

Auch die Unterstützung der USA für die philippinische Entscheidung erweist sich weniger als an der Aufrechterhaltung internationalen Rechts orientiert, denn als politisch motiviert: Die UNCLOS haben sie selbst bislang nicht ratifiziert, und auch sie haben sich in der Vergangenheit der internationalen Gerichtsbarkeit verweigert.[12] Wenn sich einzelne Staaten, wie 2013 die Philippinen, an die internationale Gerichtsbarkeit wenden, so ist dies Teil des Spiels. Es zielt darauf, die philippinischen Ansprüche über den demokratischen und rechtsstaatlichen Charakter der philippinischen Vorgehensweise zu rechtfertigen, über diese wertebasierte Strategie internationale Unterstützung der führenden Demokratien zu erlangen und gleichzeitig China normativ als Aggressor auszugrenzen.

Weg von der Nullsummenlogik

Eine Lösung der komplexen Territorialproblematik im Südchinesischen Meer ist in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Vielmehr erscheint eine Fortsetzung des Souveränitätsspiels wahrscheinlich. Die Nullsummenlogik der Souveränität, wonach der Gewinn einer Seite immer gleich dem Verlust der anderen ist, sperrt sich gegen Lösungen, solange alle Seiten über genügend Ressourcen verfügen, um das Spiel fortzusetzen. Die machtpolitische Asymmetrie der Konfliktparteien ist nur begrenzt relevant, insofern als die schwächeren Parteien andere Ressourcen in den Konfliktaustrag einbringen und damit die rein militärische Überlegenheit Chinas ausbalancieren können. Dies erhöht gleichzeitig die Komplexität des Konflikts, da der Territorialkonflikt als Auseinandersetzung um die gute Ordnung (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit) und maritime Gemeingüter wie die Freiheit der Schifffahrt dargestellt wird. Hinzu kommt, dass die USA im Rahmen ihres Interesses am Fortbestand einer US-geführten und garantierten internationalen Weltordnung eigene Vorstellungen in den Territorialkonflikt einbringen und Lösungen präferieren, die zwar nicht notwendigerweise auf eine Eindämmung Chinas gerichtet sind, aber seine Einbindung zu amerikanischen Bedingungen anstreben.

Die zurückliegenden Jahrzehnte haben keiner der Konfliktparteien genutzt. Vielmehr trägt die beständige Fortsetzung des Souveränitätsspiels die beträchtliche Gefahr unbeabsichtigter Zusammenstöße und daraus resultierender Eskalationen bis hin zu begrenzten militärischen Konflikten in sich – eine Gefahr, die mit den militärischen Projektionsfähigkeiten der Akteure steigt.

Im Kern dieses Spiels steht die Nullsummenlogik unteilbarer Souveränität. Souveränität ist jedoch teilbar. Wenngleich äußerst selten, finden sich in der Praxis Fälle gemeinsamer Souveränität (Kondominium). Eine derartige Lösung zielt nicht darauf ab, die umstrittenen Territorien aufzuteilen, sondern gemeinsam zu regieren. Gemeinsam ausgeübte Souveränität schafft, verbreitert und vertieft kooperative Arrangements. Sie "erlaubt es den Staaten (…) eine Gemeinschaft geteilter Rechte und Verantwortlichkeiten aufzubauen. Dies, wiederum, kann langfristige Stabilität bieten, insoweit als es die Anreize (…) reduziert, Spannungen zu vertiefen".[13] Eine Kondominium-Lösung könnte die sich gegenseitig ausschließenden und unteilbaren Territorialansprüche in ein Gut verwandeln, das allen Konfliktparteien gleichermaßen zukommt, und die Nullsummenlogik territorialer Konflikte somit aushebeln. Die konkurrierenden Parteien könnten ihre Souveränitätsansprüche weitgehend aufrechterhalten, was verhindern würde, dass eine Seite im Konflikt als Verlierer dasteht. Eine solche Lösung könnte die starken nationalistischen Untertöne langfristig entschärfen und sich als postnationalistisches Modell der Konfliktbearbeitung auch für andere komplexe Territorialstreitigkeiten als zukunftsweisend erweisen.

Angesichts der extremen Souveränitätsfixierung aller asiatischen Staaten dürfte ein solcher Weg allerdings mühsam sein. Entsprechendes Beispielhandeln westlicher Staaten könnte sich jedoch als hilfreich erweisen. So streiten etwa Dänemark und Kanada seit mehreren Jahrzehnten um die winzige Hans-Insel im Kennedy-Kanal zwischen Grönland und Ellesmere Island.[14] Beide verweigern sich einer Teilung der Insel, beharren auf ihren Ansprüchen und unterstreichen diese durch regelmäßige Besuche von Politikern und Militärs in dieser abgelegenen Weltgegend. Eine Einigung auf ein Kondominium wäre ein starkes Signal, dass exklusives Souveränitätsdenken überwindbar ist.

Fußnoten

11.
Vgl. Stefan Talmon, The South China Sea Arbitration: Is There a Case to Answer?, Bonn Research Papers on Public International Law, 2/2014, S. 64, http://ssrn.com/abstract=2393025« (25.8.2014).
12.
Der prominenteste Fall ist der Konflikt um die Verminung nicaraguanischer Häfen und die US-amerikanische Unterstützung der Contras. Als der Fall 1984 von Nicaragua vor den Internationalen Gerichtshof gebracht wurde, bestritten die USA die Zuständigkeit des Gerichts.
13.
Joel H. Samuels, Condominium Arrangements in International Practice: Reviving an Abandoned Concept of Boundary Dispute Resolution, in: Michigan Journal of International Law, 29 (2007–2008), S. 727–776, hier: S. 774.
14.
Vgl. Christopher Stevenson, Hans Off! The Struggle for Hans Island and the Potential Ramifications for International Border Dispute Resolution, in: Boston College International and Comparative Law Review, 30 (2007) 3, S. 263–275, http://lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1099&context=iclr« (25.8.2014).
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Peter Kreuzer für bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.