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Vietnamesische Matrosen auf den Spratly-Inseln, Vietnam

22.9.2014 | Von:
Alfred Gerstl

Menschliche und staatliche Sicherheit – ein ungelöstes Spannungsverhältnis

Umfassende, nichttraditionelle und menschliche Sicherheit

Seit der Endphase des Kalten Krieges in den 1980er Jahren haben die südostasiatischen Staaten ihr Verständnis von Sicherheit verbreitert. Nicht mehr allein kriegerische Auseinandersetzungen, sondern neue transnationale nichttraditionelle Bedrohungen wie Menschen-, Drogen- und Waffenschmuggel, Seuchen oder Naturkatastrophen wurden als Gefahren betrachtet. In der staatszentrierten Welt Südostasiens sahen die Politiker jedoch in erster Linie den Staat oder das Regime, weniger die Bevölkerung bedroht.[16] Diese Sichtweise änderte sich im Zuge der Asien-Finanzkrise und vor allem nach der Tsunamikatastrophe Weihnachten 2004. Seitdem finden sich in den ASEAN-Erklärungen immer wieder Bezüge auf das Konzept menschlicher Sicherheit, ohne dieses allerdings ausdrücklich anzusprechen.[17]

Menschliche Sicherheit wurde 1994 vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) popularisiert. Sie enthält sieben Dimensionen, nämlich wirtschaftliche, Ernährungs-, gesundheitliche, Umwelt-, persönliche, Gemeinschafts- (beziehungsweise kommunale) und politische Sicherheit.[18] Das theoretisch wie praktisch Revolutionäre ist, dass nicht länger die Sicherheit eines Staates, sondern jedes Einzelnen und bestimmter Gruppen, etwa ethnischer, kultureller oder sozialer Minderheiten, im Zentrum steht. Für ASEAN kommt dieser Ansatz einem Paradigmenwechsel gleich.

Zwar hat die Zivilgesellschaft, versinnbildlicht in der transnational organisierten Southeast Asian People’s Advocacy (SAPA), eine wichtige Rolle bei der Förderung von menschlicher Sicherheit geleistet.[19] Der zentralen Stellung der Regierungen entsprechend kam der entscheidende Anstoß, menschliche Sicherheit auf die Agenda zu setzen, jedoch von Indonesien, den Philippinen und anfänglich Thailand. Seit der eigenen Demokratisierung nach dem Sturz des autoritären Suharto-Regimes 1998 ist Jakarta der aktivste und glaubwürdigste Befürworter einer regionalen Förderung von Demokratie und Menschenrechten.

Diese politische Dimension wurde erfolgreich von Indonesien in die 2004 ursprünglich vorwiegend außen- und sicherheitspolitisch definierte Säule der ASEAN Community reklamiert. Der 2009 von ASEAN verabschiedete Fahrplan für die politisch-sicherheitspolitische Gemeinschaft verknüpft daher die umfassend, militärisch und nichttraditionell definierte Sicherheit zum einen mit Demokratie und Menschenrechten sowie zum anderen mit der sozioökonomischen Entwicklung.[20] Diese visionären Verknüpfungen lösen jedoch nicht das Grundproblem: die konzeptionelle Spannung zwischen der individuellen Sicherheit der Bürger(innen) und derjenigen des Regimes, die innerhalb des Verbandes gerne als staatliche Sicherheit verbrämt wird.[21] Beispielsweise relativiert Paragraf 12 die beabsichtigte Bürger(innen)orientierung ASEANs: Zwar führt er die Stärkung von Demokratie, des Rechtsstaates und der Menschenrechte als Ziel an, allerdings sollen diese Prinzipien "mit angemessener Rücksicht auf die Rechte und Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten" verwirklicht werden.

Spätestens hier stellt sich die Grundsatzfrage: Ist es überhaupt denkbar, dass autoritäre Regime Demokratie und Menschenrechte auf regionaler Ebene glaubwürdig fördern, während sie ihrer eigenen Bevölkerung ebendiese Rechte vorenthalten? Mit der Gewährung – und vor allem der Umsetzung – des Rechts auf freie und faire Wahlen würden sich einige Regime faktisch selbst abschaffen. Gänzlich unmöglich ist dies nicht. Erstaunlichen demokratischen Fortschritten in Myanmar steht indes das Beispiel Thailand gegenüber, wo sich das Militär im Mai 2014 an die Macht putschte, was zeigt, dass der demokratische Prozess selbst in einem gefestigt wirkenden Staat nicht vor Rückschlägen gefeit ist. Angesichts des schleppenden Fortschritts besteht die realpolitische Gefahr, dass das größte ASEAN-Mitglied Indonesien nicht länger bereit ist, Minimalkompromisse in Menschenrechtsfragen und die Absolutsetzung der Souveränität zu akzeptieren. Ein Vorpreschen Jakartas mit für die autoritären Regierungen zu weitgehenden Vorschlägen könnte weitere Fortschritte jedoch noch erschweren oder sogar verunmöglichen.[22]

Menschenrechtsschutz im ASEAN-Rahmen

Ein wichtiges Anzeichen, dass die südostasiatische Regionalorganisation ihr striktes Souveränitätsverständnis und Nichtinterventionsgebot aufweichen könnte, stellt die 2009 gegründete ASEAN-Menschenrechtskommission (ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights, AICHR) dar. Ihre Aufgabe ist es, die Menschenrechte auf regionaler Ebene zu schützen und zu fördern. Obwohl sie aus institutioneller Sicht einen Fortschritt darstellt, übte die SAPA heftige Kritik an den eingeschränkten Kompetenzen der zwischenstaatlichen Kommission, ist sie doch nur dazu befugt, Empfehlungen auszusprechen, die im Konsensverfahren beschlossen werden.[23] Als leitende Prinzipien für die AICHR führt die Geschäftsordnung neben dem allgemeinen Respekt für Menschen- und Freiheitsrechte den ASEAN Way, also Souveränität und Nichteinmischung, an. Unliebsame Kritik an den Regierungen ist auch deshalb unwahrscheinlich, weil momentan (für die Zeit von 2013 bis 2015) einzig Indonesien einen unabhängigen zivilgesellschaftlichen Repräsentanten als nationalen Vertreter entsandt hat, die anderen Mitglieder haben hochrangige ehemalige oder aktive Beamte delegiert.

Die bislang öffentlichkeitswirksamste Aktion der AICHR war die Ausarbeitung der neuen ASEAN-Menschenrechtsdeklaration; sie wurde im November 2012 vom ASEAN-Gipfel angenommen, ist für die Mitgliedstaaten allerdings rechtlich nicht bindend. Die Deklaration soll die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte keinesfalls ersetzen – vielmehr ist sie Ausdruck des Bestrebens, die bestehenden universalen Menschenrechtserklärungen im Namen von ASEAN zu bestätigen und darüber hinaus in einzelnen Paragrafen zu präzisieren. Letzteres Anliegen erfüllt sie aufgrund ihrer zu allgemeinen Formulierungen jedoch nicht.

Abgesehen vom intransparenten Entstehungsprozess mit lediglich zwei öffentlichen Hearings – ein Vorgehen, das auch UN-Menschenrechtskommissarin Navanethem Pillay kritisierte –, nahmen einige Vertreter(innen) von Nichtregierungsorganisationen an der Hervorhebung staatlicher Souveränität Anstoß.[24] Andere sahen sich an die Debatte um "asiatische Werte" in den frühen 1990er Jahren erinnert: Die damaligen Ministerpräsidenten Singapurs und Malaysias, Lee Kuan Yew und Mahathir Mohamad, kritisierten seinerzeit die individuellen Freiheitsrechte als westliche Konstrukte, die den sozialen Zusammenhalt in den gemeinschaftsorientierten konfuzianistischen Gesellschaften Ostasiens unterminieren würden. Ihre Argumentation fand Eingang in die von nationalen Menschenrechtsorganisationen geschmähte Bangkoker Menschenrechtserklärung von 1993, die von den Regierungen im Vorfeld der Wiener Menschenrechtskonferenz im selben Jahr verabschiedet worden war. Die klare Betonung der Universalität der Menschenrechte auf der Wiener Konferenz, vor allem aber die enormen wirtschaftlichen Probleme Ostasiens im Gefolge der Asien-Finanzkrise, deren Ursache viele Beobachter auf die vorgeblichen "asiatischen Werte" zurückführten, entzog Lees und Mahathirs Diskurs schlagartig die Grundlage.[25] Entsprechend gehen in der neuen ASEAN-Menschenrechtsdeklaration kulturrelativistische Einschränkungen nicht über vergleichbare Formulierungen in anderen regionalen Menschenrechtserklärungen hinaus.[26]

Frei von Relativierungen ist die ASEAN-Deklaration dennoch nicht: In Artikel 6 ist die Rede von einer Balance zwischen der Beanspruchung der Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten einerseits und der Erfüllung korrespondierender Pflichten gegenüber den Mitmenschen, der (engeren) Gemeinschaft und der (nationalen) Gesellschaft, andererseits. Und Artikel 8 hält die Einschränkung der Menschenrechte für gerechtfertigt, wenn deren Ausübung die Rechte der Mitmenschen einschränken würde – oder wenn es die "gerechten Anforderungen" der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Moral sowie der öffentlichen Gesundheit und des allgemeinen Wohls in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich machen. Der Artikel geht damit über den vergleichbaren Passus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte hinaus (Art. 29, Abs. 2). Zudem werden weder die Notwendigkeit klarer gesetzlicher Grundlagen für diese Einschränkungen noch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit erwähnt.

Die Charta der ASEAN und ihre Menschenrechtserklärung lösen somit das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher und menschlicher Sicherheit nicht auf. So positiv das Mainstreaming von Menschenrechten und Demokratie in den Deklarationen ist – solange dieses grundlegende Dilemma fortbesteht, können die Regierungen die individuellen Menschenrechte gegenüber den Prinzipien nationaler Sicherheit und sozioökonomischer Entwicklung ausspielen. Sofern menschliche Sicherheit nicht die staatliche oder Regimesicherheit unterläuft, steht deren Gewährleistung in der Regel nichts im Wege; sollte eine Bedrohung politisch jedoch zu sensibel sein, so hat im Zweifel die nationale Sicherheit Vorrang.[27] ASEAN hat mithin noch kein konzeptionell überzeugendes und in der Praxis funktionierendes Gleichgewicht zwischen der Sicherheit und den Rechten des Staates und jenen der einzelnen Menschen gefunden. Dass sich das Regionalbündnis bei gravierenden Menschenrechtsverletzungen auf das Prinzip der Schutzverantwortung berufen und auf eine humanitäre Intervention in einem Mitgliedsland einlassen könnte, ist daher auf absehbare Zeit auszuschließen.[28]

Dennoch stellen die AICHR und die ASEAN-Menschenrechtsdeklaration einen wichtigen Fortschritt dar. Positiv ist, dass selbst autoritär regierte Staaten wie Brunei, Kambodscha, Laos, Myanmar oder Vietnam sich der Idee einer südostasiatischen Menschenrechtserklärung nicht grundsätzlich verschlossen haben. Entsprechend liegt ihr großer Mehrwert darin, dass Regierungen Kritik an Menschenrechtsverletzungen nicht länger mit der Behauptung zurückweisen können, Menschenrechte seien Südostasien vom Westen aufgezwungen worden.[29] Nationale Menschenrechtsgruppen verfügen somit über stärkere Argumente – ähnlich den Helsinki-Gruppen, die sich im früheren Ostblock auf den Menschenrechtskorb der KSZE-Schlussakte 1975 berufen konnten.

Schluss

Sicherheit wird in Südostasien nicht nur als staatliche, umfassende und in Ansätzen menschliche Sicherheit verstanden, sondern auch kooperativ und überregional: Wesentlich ist die Schaffung einer stabilen, friedlichen Rahmenordnung unter Einbezug der zentralen externen Mächte. Multilaterale Kooperation dient somit als Instrument, um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowie die Nationsbildung zu ermöglichen. Da die Staaten bei diesen Prozessen die führende Rolle spielen, genießen staatliche Souveränität und Sicherheit trotz des graduellen Wandels des Sicherheitsverständnisses auch in der ASEAN Community politisch und konzeptionell immer noch Priorität. Der extrem gefährliche Konflikt im Südchinesischen Meer könnte die Bedeutung von traditioneller militärischer und staatlicher Sicherheit weiter stärken. Es bedarf in Südostasien somit einer stärkeren Allianz aus demokratisch gesinnten Regierungen und einer national und transnational aktiven Zivilgesellschaft, um die Retraditionalisierung der Sicherheitspolitik zu verhindern und den Wandel von staatlicher zu menschlicher Sicherheit voranzutreiben.

Fußnoten

16.
Vgl. ders., The Changing Notion of Security in Southeast Asia. State, Regime and "ASEANized" Human Security, in: Pacific News, 34 (2010), S. 4–8.
17.
Vgl. Benny Teh Cheng Guan (Hrsg.), Human Security: Securing East Asia’s Future, Dordrecht u.a. 2010.
18.
Vgl. United Nations Development Program, Human Development Report 1994, Oxford 1994.
19.
Vgl. Jörn Dosch, Sovereignty Rules: Human Security, Civil Society, and the Limits of Liberal Reform, in: Donald K. Emmerson (Hrsg.), Hard Choices. Security, Democracy, and Regionalism in Southeast Asia, Stanford 2008, S. 59–90.
20.
Vgl. ASEAN Secretariat, ASEAN-Political Security Community Blueprint, Jakarta 2009.
21.
Vgl. A. Gerstl (Anm. 16).
22.
Vgl. John D. Ciorciari, Institutionalizing Human Rights in Southeast Asia, in: Human Rights Quarterly, 34 (2012), S. 695–725, hier: S. 724.
23.
Vgl. Shaun Narine, Human Rights Norms and the Evolution of ASEAN: Moving without Moving in a Changing Regional Environment, in: Contemporary Southeast Asia, 34 (2012) 3, S. 365–388.
24.
Vgl. Phil Robertson, ASEAN’s Road to Nowhere? Subverting Standards Within the ASEAN Human Rights Declaration, 1.5.2013, http://www.sr-indonesia.com/web-exclusives/view/asean-s-road-to-nowhere-subverting-standards-within-the-asean-human-rights-declaration« (28.8.2014).
25.
Vgl. A. Acharaya (Anm. 3), S. 219–224.
26.
Vgl. Catherine Shanahan Renshaw, The ASEAN Human Rights Declaration 2012, in: Human Rights Law Review, 13 (2013) 3, S. 557–579.
27.
Vgl. S. Narine (Anm. 23), S. 384.
28.
Vgl. Peter Rudolf, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention, in: APuZ, (2013) 37, S. 12–17; Katja Weber, Recalibrating Sovereignty-Related Norms: Europe, Asia and Non-Traditional Security Challenges, in: Journal of European Integration, 35 (2013) 1, S. 19–35.
29.
Vgl. C. Shanahan Renshaw (Anm. 26), S. 579.
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