Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Stephan Klingebiel

Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit

Anpassungsdruck für EZ

In den vergangenen rund zehn Jahren lassen sich zwei sehr unterschiedliche Debatten identifizieren, die zu einem Anpassungsdruck in der EZ geführt haben.[2]

Wirksamkeitsagenda: Vielfach fehlende oder unzureichende Belege für den Nutzen von EZ und damit zusammenhängende Kontroversen führten dazu, dass sich Geber und Partnerländer auf Prinzipien und Maßnahmen zur Verbesserung der Wirksamkeit in der EZ verständigten. Eine weitgehende Systemreform wurde 2005 mit der sogenannten Paris-Erklärung vereinbart, deren zentrale Innovation einerseits in der Identifizierung von Prinzipien bestand,[3] andererseits in der Nutzung von Indikatoren, um Fortschritte überprüfen zu können. Insbesondere die konkreten Möglichkeiten, die Reformbereitschaft einzelner Geber in Partnerländern anhand von Indikatoren messen zu können, gab Partnerländern die Möglichkeit, Veränderungen mit Gebern zu verhandeln.

Diese "Wirksamkeitsagenda" gilt im Grundsatz zwar weiterhin. Studien zeigen allerdings, dass die Geberländer die Vereinbarungen der Wirksamkeitsagenda bisher nur unzureichend umgesetzt haben.[4] Das ursprüngliche Momentum ist seit Beginn der 2010er Jahre Initiativen einzelner Geber gewichen, für die eigenen EZ-Vorhaben mess- und nachweisbare Ergebnisse dokumentieren zu können. Dadurch verlieren gebergemeinschaftliche Ansätze an Bedeutung.

Der Druck auf die Geberländer, die Reformagenda umzusetzen, hat auch aus einem weiteren Grund abgenommen: Bis Ende 2011 verkörperte die OECD die Plattform für internationale EZ-Debatten einschließlich der Wirksamkeitsagenda. Die Gruppe dynamischer Schwellenländer, die im Rahmen sogenannter Süd-Süd-Kooperationen zunehmend selbst auch Unterstützungsleistungen für ärmere Entwicklungsländer bereitstellen, zeigte sich jedoch überwiegend wenig geneigt, in ihrer neuen Rolle als "südliche Geber" diesen Mechanismus zu akzeptieren. Vielmehr gilt gerade der Entwicklungsausschuss der OECD als Symbol für den "Club der traditionellen westlichen Industrieländer". Um eine neue, gemeinsame Plattform zu schaffen, die ebenso für südliche Geber attraktiv sein sollte, wurde 2012 mit der "Globalen Partnerschaft für effektive Entwicklungszusammenarbeit" ein neues Format eingeführt, das nun gemeinsam vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen und der OECD unterhalten wird. Die erhoffte Öffnung für südliche Geber hat zu einer veränderten Schwerpunktsetzung beigetragen: Um allen potenziellen Gebern die Mitwirkung zu erleichtern, wurde der frühere Druck, die EZ der Wirksamkeitsagenda entsprechend zu reformieren, stark verringert.

Strukturumbrüche im EZ-Umfeld: [5] Die vergangenen Jahre waren durch weitreichende Strukturveränderungen in Entwicklungsregionen und den gesamten internationalen Beziehungen geprägt. Diese Umbrüche haben erheblichen Einfluss auf die EZ, gehen aber hinsichtlich ihrer Relevanz deutlich darüber hinaus. Vier Aspekte sollen hier kurz skizziert werden:

(1) "Aufstieg des Südens": Die Geschwindigkeit wirtschaftlicher und vielfach auch sozialer Fortschritte in einer Reihe von Entwicklungsländern war in den vergangenen zehn bis 15 Jahren sehr hoch. Dies betrifft zum einen große Volkswirtschaften wie China, Brasilien, Indien, Indonesien und die Türkei, die mit erheblichem Tempo ihre globale Rolle ausbauen und vielfach Armut deutlich verringern konnten. Verschiedene kleinere und mittlere Ökonomien wie Ruanda, Ghana und Bangladesch haben sich ebenfalls über mehrere Jahre hinweg dynamisch entwickelt. In den internationalen Debatten wird daher vom "Aufstieg des Südens" und von globalen Konvergenzprozessen gesprochen.[6] Der Bedeutungszuwachs von Entwicklungsländern und die Machtverschiebungen in den Global-governance-Strukturen werden durch neuere relevante Zusammenschlüsse wie die Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) und den Zusammenschluss der sogenannten BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) sichtbar. Zudem ist die "Süd-Süd-Kooperation", die Unterstützung ärmerer Entwicklungsländer durch erfolgreiche Schwellenländer, ein wichtiger Ausdruck sich verändernder internationaler Kooperationsbeziehungen.

(2) Abnehmende EZ-Abhängigkeit: Im Durschnitt sind Entwicklungsländer zunehmend weniger stark von EZ-Mitteln abhängig. Gleichwohl trifft diese Aussage in sehr unterschiedlicher Weise auf verschiedene Gruppen von Entwicklungsländern zu. Hoch ist die Abhängigkeit weiterhin für die ärmsten Entwicklungsländer wie Burundi, wo EZ-Gelder noch immer 70 Prozent aller externen Finanzierungszuflüsse stellen. Die Eigeneinnahmen dieser Länder, vor allem aus Steuern, liegen zwar höher als die ihnen zukommenden EZ-Mittel, stellen aber mit 46 Prozent insgesamt nur knapp die Hälfte ihres Gesamthaushalts. Ganz anders gestaltet sich die Lage bei den weiter fortgeschrittenen Entwicklungsländern, den Mitteleinkommensländern wie China oder Südafrika, wo EZ nur 18 Prozent der externen Zuflüsse bildet und in einem Verhältnis von nur fünf Prozent zu den Eigeneinnahmen dieser Länder steht.[7] Aufgrund des wirtschaftlichen Fortschritts wird zudem die Zahl der Länder weiter sinken, die überhaupt von der OECD anerkannt sind, EZ-Leistungen anrechnen zu können. Bis 2030 werden voraussichtlich 28 Länder wie zum Beispiel China, die Türkei und Peru von dieser Liste gestrichen werden.[8]

(3) Notwendigkeit für globales kollektives Handeln: In verschiedenen Bereichen lässt sich ein wachsender Bedarf für funktionsfähige intensive internationale Kooperationsbeziehungen feststellen,[9]etwa für den Umgang mit den Ursachen und Folgen des Klimawandels. Auch hat etwa die Verbreitung des Ebola-Virus in mehreren westafrikanischen Staaten 2014 verdeutlicht, wie zunächst lokal erscheinende Herausforderungen global handlungsfähiger Führungsstrukturen (global governance) im Gesundheitsbereich bedürfen.

(4) Zunehmende Bedeutung von Politiken und Akteuren jenseits der EZ: Diese Notwendigkeit für globales kollektives Handeln führt schließlich dazu, dass andere Akteure der internationalen Zusammenarbeit an Bedeutung gewinnen. Dies gilt beispielsweise für die zunehmend wichtigen privaten Stiftungen wie die Bill und Melinda Gates Foundation oder solche neue Einrichtungen wie der Green Climate Fund, die Maßnahmen im Bereich des Klimawandels finanzieren. Zum einen gestalten diese Akteure globale Rahmenbedingungen für nachhaltige Entwicklung wie die Kohärenz von Entwicklungspolitiken, zum anderen spielen sie eine wesentliche Rolle bei der Finanzierung und Umsetzung von Vorhaben unterschiedlicher Art sowie beim Austausch von Wissen. Die Zahl der Akteure, die mit Partnerländern in Entwicklungsregionen kooperieren, ist daher gewachsen. Fachministerien aus Geberländern kooperieren beispielsweise zunehmend direkt mit entprechenden sektoralen Partnern in Entwicklungsländern. Diese Proliferation führt zu neuen Koordinationsherausforderungen.

Welche Zukunft für EZ?

Angesichts des sich stark verändernden EZ-Umfeldes haben in den vergangenen Jahren vermehrt Debatten über ihre Zukunft begonnen. Ist EZ angesichts der Fortschritte in vielen Entwicklungsregionen ein Auslaufmodell? Brauchen wir noch spezielle internationale Kooperationsinstrumente für entwicklungspolitische Ziele? Wie ist es um die Reformbereitschaft jener Institutionen bestellt, die EZ planen und umsetzen? Und: Wäre EZ nicht ein sinnvoller Ausgangspunkt für die systematische Bearbeitung globaler Herausforderungen?

Diese Fragen beschäftigen die entwicklungspolitischen Akteure, aber auch andere internationale Institutionen sowie Think Tanks und Forschungseinrichtungen zunehmend. Die französischen Entwicklungsökonomen Jean-Michel Severino und Olivier Ray diskutierten bereits 2009 den Wandlungsprozess der EZ zugunsten globaler öffentlicher Politiken und konstatierten "das Ende der öffentlichen EZ".[10] Der entwicklungspolitische Ausschuss des britischen Parlaments begann Mitte 2014 mit einem umfassenden Reflexionsprozess, welche Zukunft es für die (britische) EZ überhaupt gebe.[11] Ähnlich grundlegende Fragen werden innerhalb der OECD beraten.[12]

Beyond aid

Die verschiedenen laufenden konzeptionellen Debatten, die unter dem Terminus beyond aid zusammengeführt werden können, strukturieren sich um tatsächliche oder scheinbare Reformen der EZ.[13] Basierend auf dem Wandlungsprozess und relativen Bedeutungsverlust von EZ kristallisieren sich zwei mögliche Optionen für ihre Weiterentwicklung heraus.

Bei der ersten Option würde sich EZ auf eine immer kleiner werdende Gruppe ärmerer Länder spezialisieren. In diesem Fall wäre Armutsreduzierung unverändert das Hauptziel. Auch wenn dieses Ziel nur zusammen mit anderen externen und vor allem einheimischen Ressourcen sowie guter Regierungsführung zu erreichen ist, bleiben Mittelzuflüsse im Rahmen von EZ eine wichtige externe Finanzierungsquelle. Die ärmsten und größtenteils ebenfalls fragilen Länder sind weiterhin stark abhängig von diesen Geldern. Trotzdem müsste EZ im Sinne von beyond aid verstärkt andere Akteure einbeziehen, wie beispielsweise in fragilen Staaten aus dem Bereich der internationalen Sicherheitspolitik.

Bei der zweiten Option würde sich EZ global stärker vernetzen und helfen, Herausforderungen anzugehen, die sich vielen Ländern gemeinsam stellen, wie die rasante Urbanisierung, der demografische Wandel oder das Bereitstellen globaler öffentlicher Güter wie ein stabiles Klima, Biodiversität, Schutz vor Pandemien und Ernährungssicherheit. Armutsreduzierung bleibt dabei ein wichtiges Ziel, ist aber nicht mehr der dominierende Fokus. Die Zweiteilung in "entwickelte" und "zu entwickelnde" Länder entfällt als Merkmal der Kooperation. Vielmehr richten sich Maßnahmen an fragile und konfliktbetroffene Staaten ebenso wie an Länder mit mittlerem und gehobenem Einkommen. EZ würde sich in diesem Fall als Teil einer globalen Kooperation verstehen, um Beiträge zu kollektivem Handeln zu leisten.

Diese beiden Optionen – Spezialisierung oder globale Vernetzung – schließen sich nicht gegenseitig aus. Sie kennzeichnen vielmehr existierende Trends, die die künftige Ausrichtung des Politikfelds prägen. In beiden Fällen gibt es neue Herausforderungen. Bei einer Spezialisierung auf arme Länder ist unklar, wie EZ Akteure aus anderen Politikfeldern für ihre Ziele gewinnen kann. Bei der globalen Vernetzung verlangt die Nutzung von Synergien mit anderen Politikfeldern wie der Klimapolitik ein hohes Maß an gegenseitiger Öffnung und schafft zugleich ein neues Potenzial für Konflikte mit anderen politischen Akteuren. Beide Optionen würden zu einer veränderten Ausrichtung der EZ hinsichtlich der globalen Ebene führen: Als spezialisiertes Politikfeld bewahrt sie ein hohes Maß an Autonomie, darüber hinaus ist ihr Einfluss jedoch gering. Als Teil einer globalen Kooperation gewinnt EZ bei der Bewältigung globaler Aufgaben an Relevanz, muss sich aber stärker auf eine Nebenrolle beschränken.

Fußnoten

2.
Vgl. Guido Ashoff/Stephan Klingebiel, Transformation eines Politikfeldes: Entwicklungspolitik in der Systemkrise und vor den Herausforderungen einer komplexeren Systemumwelt, in: Franziska Müller et al. (Hrsg.), Entwicklungstheorien, PVS-Sonderheft 48, Baden-Baden 2014, S. 166–199.
3.
Diese Prinzipien lauten: (1) Eigenverantwortung der Partner (ownership), (2) Partnerausrichtung der Geberbeiträge (alignment), (3) Harmonisierung der Geberbeiträge (harmonisation), (4) ergebnisorientiertes Management (managing for results) und (5) gegenseitige Rechenschaftspflicht (mutual accountability).
4.
Vgl. Bernard Wood et al., The Evaluation of the Paris Declaration. Phase 2. Final Report, Kopenhagen 2011.
5.
Vgl. auch Heiner Janus/Stephan Klingebiel/Sebastian Paulo, Beyond Aid: A Conceptual Perspective on the Transformation of Development Cooperation, in: Journal of International Development, (2014) early view, onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/jid.3045/pdf (15.1.2015).
6.
Vgl. beispielhaft für diese Debatten United Nations Development Programme, Bericht über die menschliche Entwicklung 2013, Der Aufstieg des Südens: Menschlicher Fortschritt in einer ungleichen Welt, New York–Berlin 2013.
7.
Die Zahlen beziehen sich auf das Jahr 2011 und sind entnommen aus Suzanne Steensen, Keeping ODA Focused in a Shifting World, in: Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Development Co-operation Report 2014, Paris 2014, S. 44.
8.
Vgl. Jens Sedemund, An Outlook on ODA Graduation in the Post-2015 Era, Paris 2014.
9.
Vgl. beispielhaft für diese Debatten Overseas Development Institute/Deutsches Institut für Entwicklungspolitik/European Centre for Development Policy Management, European Report on Development 2013. Post-2015: Global Action for an Inclusive and Sustainable Future, Brüssel 2013, S. 213ff.
10.
Jean-Michel Severino/Olivier Ray, The End of ODA: Death and Rebirth of a Global Public Policy, Center for Global Development Working Paper 167/2009.
11.
Vgl. UK Parliament, International Development Committee, Beyond Aid: The Future UK Approach to Development, http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/international-development-committee/inquiries/parliament-2010/beyond-aid-the-future-uk-approach-to-development-/« (15.1.2015).
12.
Vgl. Serge Tomasi, Does Aid Have a Future? Background Paper for the OECD/DAC’s Expert Reference Group on External Financing for Development, Paris 2014.
13.
Vgl. H. Janus/S. Klingebiel/S. Paulo (Anm. 5) sowie Heiner Janus/Stephan Klingebiel/Sebastian Paulo, Beyond Aid: neue Wege?, in: Entwicklung und Zusammenarbeit, 55 (2014) 7, S. 292.
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