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Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Joachim Betz

Umbruch in der Entwicklungsfinanzierung?

Vielfältige Finanzierungsmöglichkeiten

Entwicklungsländer verfügen heutzutage über eine Vielzahl ergiebiger, neuer und alter, externer und interner Finanzierungsquellen für Entwicklungsprogramme. Dies reduziert den Stellenwert der klassischen öffentlichen EZ erheblich. Unter öffentlicher EZ (Official Development Assistance, ODA) werden nach der Definition des Entwicklungsausschusses der OECD Leistungen an Entwicklungsländer, ihre Staatsangehörige oder internationale Organisationen zugunsten von Entwicklungsländern mit einem Zuschusselement von mindestens 25 Prozent gefasst, die von öffentlichen Stellen mit dem vorrangigen Ziel der Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern vergeben werden.[6] Das ODA-Volumen der 34 OECD-Mitgliedstaaten belief sich 2013 auf rund 135 Milliarden US-Dollar, ihr Anteil an den gesamten externen Kapitalzuflüssen in Entwicklungsländern ist auf etwa ein Sechstel geschrumpft. Diese externen Mittel kommen wiederum für ein Sechstel der gesamten Investitionen auf. Natürlich ist die Abhängigkeit von ODA unterschiedlich und in den ärmsten Staaten, vor allem auf dem afrikanischen Kontinent, noch beachtlich, wobei auch hier nachlassend. Es wäre jedoch verwegen, die vergünstigten öffentlichen Transfers flächendeckend für einen zu großen Teil des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts (oder der Stagnation) im gesamten globalen Süden verantwortlich zu machen.

Auf der UN-Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung 2002 in Monterrey, Mexiko, bei der auch Weltbank, Internationaler Währungsfonds und Welthandelsorganisation vertreten waren, wurde erstmals über die gesamte Palette an Möglichkeiten zur Mobilisierung von Finanzmitteln für Entwicklung diskutiert und deren Bedeutung für die Finanzierung der Umsetzung der Millenniumsziele betont.

Eine naheliegende interne, in der internationalen Diskussion häufig unterbelichtete Finanzierungsquelle sind die eigenen Steuereinnahmen eines Landes. Die Generierung ausreichender Einnahmen ist jedoch angesichts des Umfangs des informellen Sektors, des Vorherrschens von Kleinbetrieben und der geringen Steuerdisziplin beziehungsweise der Kapitalflucht gerade in besonders armen Ländern ein schwieriges Unterfangen. Die Steuerquote liegt in solchen Ländern meist bei unter 15 Prozent des BIP. Größtenteils bedingt durch steigende Rohstofferlöse haben die Steuereinnahmen in der vergangenen Dekade durchschnittlich aber kräftig zugenommen. Ein größerer Ertrag wäre durch die Schließung von Steuerschlupflöchern, den Abbau von Subventionen, eine bessere Administration und Korruptionsbekämpfung durchaus erreichbar.[7] Auch auf der Verwendungsseite der Steuermittel gäbe es erheblichen Spielraum: Ein nicht unbeträchtlicher Teil der Staatsausgaben von Entwicklungsländern (oftmals bis zu einem Viertel) wird von Subventionen beispielsweise für Energie, Kraftstoffe und Nahrungsmittel absorbiert, die nur sehr begrenzt den Bedürftigen zugutekommen. Bei den staatlichen Bildungs- und Gesundheitsprogrammen ist es oft nicht anders, vielfach könnten die gleichen Ergebnisse mit einem deutlich geringeren Mitteleinsatz und ihrer besseren Verteilung erreicht werden.[8]

Eine weitere quasi-interne, aber noch schwieriger zu erschließende Quelle wäre die Unterbindung von Kapitalflucht und exzessiver Korruption, die Mittel für öffentliche Investitionen verringern oder diese durch Seitenzahlungen verteuern. Allein die durch illegale Abflüsse erlittenen Verluste, die im Wesentlichen durch eine Unterfakturierung von Exporten und eine Überfakturierung von Importen sowie die Anlage dieser "Erlöse" im Ausland entstehen, beliefen sich 2012 – allerdings methodisch sehr schwer einzuschätzenden Analysen zufolge – auf immerhin 946,7 Milliarden US-Dollar.[9] Spitzenreiter bei der Höhe dieser gesetzeswidrigen Transfers sind die asiatischen Länder, bezogen auf das BIP aber der afrikanische Kontinent. Es gibt einen engen Zusammenhang zwischen Kapitalverkehrskontrollen, der Korruption in einem Land und dem relativen Volumen dieser illegalen Abflüsse. Deshalb wären eine nachhaltige Verbesserung der institutionellen Qualität und Transparenz in weniger entwickelten Ländern hilfreich – ein allerdings relativ langfristiges Unterfangen. Bei der Bewältigung dieser Aufgabe könnten Anlageländer der oft illegalen Transfers und Gastländer von Konzernen, die Bestechung leisten, kräftig mithelfen, tun dies jedoch trotz einschlägiger Vereinbarungen nur in begrenztem Maße. Unternehmen, die Bestechung in Entwicklungsländern geleistet haben, wurden bisher nur in wenigen Staaten sanktioniert, Hilfe bei der Repatriierung illegaler Abflüsse ist noch seltener.[10]

Die wichtigste externe Finanzierungsquelle für nahezu alle Entwicklungsländer sind Einkünfte aus dem Export von Gütern und Dienstleistungen. Diese beliefen sich 2012 mit 8,3 Billionen US-Dollar auf fast die Hälfte der globalen Ausfuhren. Seit Jahren wachsen die Ausfuhren aus Entwicklungsländern doppelt so schnell wie jene der Industriestaaten, rund 60 Prozent sind mittlerweile Fertigwaren. Der Anteil des sogenannten Süd-Süd-Handels hat sich seit 1980 verdreifacht.[11] Diese erfreulichen Daten betreffen vor allem die asiatischen Volkswirtschaften. Die Exporterlöse afrikanischer, arabischer und lateinamerikanischer Staaten beruhen nach wie vor stark auf Rohstoffen und werden auch zu einem nicht geringen Teil von Tochtergesellschaften westlicher oder transnationaler Unternehmen erwirtschaftet, womit sie in ärmeren Ländern wiederum nur begrenzt über eine Besteuerung zur staatlichen Entwicklungsfinanzierung verwendet werden können. Die Leistungsbilanzen der einst notorisch verschuldeten Staaten haben sie zwischenzeitlich aber erheblich entlastet und verschiedentlich auch zum Aufbau hoher Devisenreserven geführt.

Eine seit Jahrzehnten wichtiger werdende externe Quelle sind private Direktinvestitionen aus dem Ausland, deren Umfang in Entwicklungsländern sich 2013 auf rund 778 Milliarden US-Dollar belief. Im Gegensatz zu anderen privaten Kapitalströmen weisen sie einen einigermaßen stabilen Verlauf auf. 2012 übertrafen Entwicklungsländer erstmals die Industriestaaten als Anlagesphäre für private Direktinvestitionen. Ein steigender Anteil entfällt auf Süd-Süd-Investitionen (Hauptquelle: China). Die früher oft bemängelte Konzentration der Direktinvestitionen hat sich etwas gemildert, selbst das subsaharische Afrika wird neuerdings stärker bedacht.[12] Aber auch die Summe der erwähnten Bankkredite, kurzfristiger Darlehen und von Entwicklungsländern ausgegebener Anleihen ist – mit starken Unterbrechungen während der internationalen Finanzkrise – beachtlich gewachsen: Sie summierten sich 2012 auf 383,9 Milliarden US-Dollar, also auf weit über das Doppelte des ODA-Volumens.[13] Am stärksten fluktuierten kurzfristige Darlehen und Bankkredite, Anleihen verzeichnen erst neuerdings einen starken Anstieg. Auch diese Zuflüsse weisen eine starke Länderkonzentration auf. Bezogen auf das BIP der Empfänger schneiden aber die ärmeren Entwicklungsländer in Südasien und Subsahara-Afrika nicht viel schlechter ab als der Rest.

Geradezu explosionsartig sind die sogenannten Gastarbeiterüberweisungen von im Ausland lebenden Arbeitskräften in ihre Heimatländer gestiegen: Sie beliefen sich 2012 auf 351 Milliarden US-Dollar (2000: 123 Milliarden US-Dollar), also auf fast das Dreifache der ODA-Transfers. Sie wurden etwa hälftig aus OECD-Mitgliedstaaten und anderen (hauptsächlich nahöstlichen) Regionen überwiesen und entlasteten die Leistungsbilanz vor allem der ärmeren Entwicklungsländer kräftig. Im Gegensatz zu anderen externen Zuflüssen waren sie überdies eher antizyklischer Natur, stiegen also eher in Zeiten der Not.[14] Ihr Entwicklungsbeitrag ist dennoch zweifelhaft, da sie eher den Konsum der Angehörigen von Arbeitsmigrantinnen und -migranten fördern und möglicherweise auch deren Eigenanstrengungen dämpfen. Zudem schwächt der Kapitalzufluss durch die damit einhergehende Währungsaufwertung die wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit des Heimatlandes der Gastarbeiter. Das gilt eingeschränkt freilich auch für ODA.

Ferner sind bei den externen Zuwendungen an Entwicklungsländer auch die Transfers von Nichtregierungsorganisationen, Unternehmen und Einzelpersonen gewachsen. Das Volumen dieser Transfers ist schwer zu bestimmen und wurde vom Entwicklungsausschuss der OECD für 2011 auf 32 Milliarden US-Dollar geschätzt, was etwa einem Viertel der ODA entsprach. Hinzu kommen entsprechende Zuwendungen aus Nicht-OECD-Staaten und rasch wachsende Spenden von Einzelpersonen, die über elektronische Plattformen abgewickelt werden. Eng verwandt mit diesen Quellen sind Zuwendungen von Stiftungen, deren Volumen mit knapp 30 Milliarden US-Dollar 2012 auch bereits etwa einem Viertel der ODA entsprach. Stiftungen passen sich jedoch nur begrenzt den Prioritäten und Verfahren der übrigen Geber an und widmen sich vorwiegend Bildungs-, Gesundheits- und Umweltprogrammen.[15]

Nicht zuletzt gibt es auch die "neuen" Geber aus den Reihen der Entwicklungsländer selbst, zeitlich startend mit den arabischen Ölförderländern in den 1970er Jahren, wobei es zuvor schon sehr kleine chinesische und indische Programme gegeben hatte, später ergänzt durch eine Reihe von Schwellenländern und ehemals sozialistischen Staaten, zuletzt auch durch die 2014 gegründete New Development Bank der regionalen Führungsmächte Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika (BRICS). Die Programme dieser neuen Geber zeichnen sich durch die angebliche Abwesenheit von Auflagen und einem gemeinsamen Nutzen aus. Mit rund 15 Millionen US-Dollar entspricht das Volumen ihrer Transfers etwa einem Zehntel der ODA.[16]

Diese Aufstellung der Kapitalquellen von Entwicklungsländern macht eines deutlich: Den meisten Staaten mit mittlerem Einkommen und jenen ärmeren Staaten, die privaten Investoren verlässliche Bedingungen bieten, fehlt es nicht an Möglichkeiten, Mittel zur Finanzierung von Fortschritt und Wohlfahrt zu mobilisieren. ODA kommt nur noch für einen durchschnittlich sehr kleinen Teil der Entwicklungsbemühungen auf.

Fußnoten

6.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Leitfaden "Was ist Official Development Assistance (ODA)?", http://www.bmz.de/de/ministerium/zahlen_fakten/hintergrund/leitfaden/index.html« (6.1.2015).
7.
Vgl. International Monetary Fund (IMF), Revenue Mobilization in Developing Countries, Washington, D.C. 2011.
8.
Vgl. zu Bildung Lant Pritchett, The Rebirth of Education, Center for Global Development, Washington, D.C. 2013; zu Gesundheit World Health Organization, The World Health Report. Health Systems Financing, Geneva 2010.
9.
Vgl. Dev Kar/Brian LeBlanc, Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002–2011, Global Financial Integrity, Washington, D.C. 2013.
10.
Vgl. Larissa Gray, Few and Far: The Hard Facts on Stolen Asset Recovery, Washington, D.C. 2014.
11.
Vgl. World Trade Organization, World Trade Report 2013, Geneva 2013.
12.
Vgl. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), World Investment Report 2014. Investing in the SDGs. An Action Plan, New York–Genf 2014.
13.
Vgl. World Bank, International Debt Statistics 2014, Washington, D.C. 2014.
14.
Vgl. OECD, Development Co-operation Report 2014. Mobilising Resources for Sustainable Development, Paris 2014.
15.
Vgl. ebd.
16.
Vgl. OECD, Development co-operation Report 2011. 50th Anniversary Edition, Paris 2011.
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