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Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Joachim Betz

Umbruch in der Entwicklungsfinanzierung?

Effizienz der EZ

Über den effektiven und effizienten Einsatz der ODA-Mittel gibt es eine schon jahrzehntelange wissenschaftliche Debatte, die hier nicht nachgezeichnet werden soll. Nur so viel: Nimmt man einen beidseitig kausalen Einfluss der EZ auf Wachstum an schließt Beiträge wie etwa Nahrungsmittelhilfe und Verwaltungskosten aus, die den Empfängern nur begrenzt nutzen, geht von längeren Amortisationszeiträumen etwa für Bildungs- und Gesundheitshilfe aus und berücksichtigt die Wechselwirkung von EZ und guter Regierungsführung, so stellt sich der Wachstumsbeitrag der EZ moderat positiv dar.[17]

Die offizielle Debatte um die Wirkungssteigerung der EZ verläuft freilich in anderen, eher technokratischen Bahnen. Im Zentrum stehen hier die beklagte Fragmentierung der Geber und Projekte, die mangelnde Vorhersehbarkeit der Zuwendungen, das fehlende ownership der Projekte und Programme durch die Regierungen der Empfängerländer und – damit zusammenhängend – das Übermaß an Verwaltungsaufwand, restriktiven Verwendungsauflagen oder Vorbedingungen (Konditionalität). Es gibt einen recht eindeutigen negativen empirischen Zusammenhang zwischen der Fragmentierung der Hilfe und – vor allem in Bezug auf das subsaharische Afrika – dem wirtschaftlichen Wachstum.[18] Ferner stellen nicht vorhersehbare EZ-Zuwendungen eine Quelle wirtschaftlicher und fiskalischer Instabilität in Entwicklungsländern dar. Die entsprechenden Wohlfahrtsverluste können gerade für ärmere Länder beträchtlich sein.[19]

Seit der Jahrtausendwende sind international zahlreiche Beschlüsse gefasst worden, um die Wirksamkeit der EZ zu verbessern. Damals wurde mit den Millenniumsentwicklungszielen ein Katalog von allgemeinen, messbaren Entwicklungszielen und definierten Zeiträumen zu ihrer Umsetzung beschlossen. Anschließend wurden auf den Hochrangigen Foren zur Wirksamkeit der EZ in Paris (2005), Accra (2008) und Busan (2011) Verfahren vereinbart, die einen wirkungsvolleren Mitteleinsatz garantieren sollen, und schließlich versprachen die Geber auf fast allen Ebenen Politikkohärenz, also die möglichst große Übereinstimmung von Entwicklungspolitik mit der Politik anderer Ressorts gegenüber der weniger entwickelten Welt.[20]

Bei der Umsetzung dieser Verpflichtungen gibt es deutliche Defizite: Von den in Paris vereinbarten Zielen wurde bis 2010 mit der Koordination der Technischen Zusammenarbeit nur eines erreicht. Die Fortschritte waren auf Geberseite sehr uneinheitlich und sinnigerweise schwächer als bei den Empfängern. Besonders schwach waren sie bei der Aufhebung der Lieferbindung, der Entsendung gemeinsamer Gebermissionen und der Linderung der Fragmentierung von EZ. Als Hauptgrund für die Defizite führte die OECD politische Widerstände in den nationalen Fachministerien gegen einen Kontrollverlust auf.[21] Dem aktuellen Fortschrittsbericht zufolge gibt es nach wie vor Verbesserungsbedarf bei der Orientierung an den Zielsetzungen der Partnerländer, der Nutzung ihrer Haushaltssysteme für die Umsetzung von EZ sowie bei der Einbeziehung der Zivilgesellschaft und des Privatsektors in die Entwicklungsplanung.[22]

EZ und globale öffentliche Güter

2015 endet der Zeitrahmen für die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele. Schon lange vorher setzte eine internationale Debatte ein, wie diese fortentwickelt werden müssten, vor allem seit der Rio+20-Konferenz 2012. Seitens der Vertreter der Industriestaaten besteht Einigkeit, dass die EZ sich künftig auf die ärmsten, fragilen Staaten konzentrieren müsse und einen Beitrag zur Finanzierung sogenannter globaler öffentlicher Güter leisten solle. Dabei handelt es sich um öffentliche Güter, deren Bereitstellung nicht von einem Staat allein, sondern nur durch die regionale oder globale Zusammenarbeit mehrerer Staaten gewährleistet werden kann, wie beispielsweise Frieden, die Durchsetzung der Menschenrechte, die Erhaltung der Umwelt und des Weltklimas, aber auch Finanzstabilität und freier Handel. Nachhaltigkeit war seit Beginn der Diskussionen ein prominentes Thema. Dies spiegelt sich auch im vorläufigen Katalog der Sustainable Development Goals (SDGs) wider, der 17 Ziele mit insgesamt 169 Unterzielen umfasst, die alles enthalten, was sich die Menschheit an Fortschritt wünschen kann.[23] Die künftigen Ziele differenzieren nicht mehr nach Industrie- und Entwicklungsländern, sondern nach dem Vermögen eines Landes, die Ziele zu erreichen. Damit heben sie die klassische Trennung von Gebern und Nehmern in der EZ auf. Indem sie menschliche Entwicklung und globale Nachhaltigkeit annähernd gleich gewichten, stellen die SDGs letztlich einen Katalog für die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter dar und sprengen den Rahmen der bisherigen EZ vollständig.

Wie die Mittel für die Realisierung des neuen Zielkatalogs aufgebracht werden sollen – die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) rechnet immerhin mit einem allein für die Zielumsetzung in Entwicklungsländern nötigen Finanzvolumen von 3,3 bis 4,5 Billionen US-Dollar pro Jahr, das Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing mit einem globalen Bedarf von noch deutlich mehr[24] – und nach welchem Verfahren und Schlüssel sie verteilt werden sollen, ist noch reichlich unklar. Sicher ist jedoch, dass hierfür die ODA mit ihrer nie erreichten Zielgröße von 0,7 Prozent des BIP der Geberländer nicht ausreicht.

Im Juli 2015 soll auf der dritten internationalen Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba eine neue Partnerschaft für Entwicklung beschlossen werden, im September auf der Vollversammlung der Vereinten Nationen die SDGs. Bislang vorliegende Papiere lassen erkennen, dass zur Finanzierung der SDGs alle Quellen genutzt werden sollen. Dazu gehören nationale Steuereinkünfte sowie private in- und ausländische Finanzierungsquellen, denen ein erstaunlich hoher Stellenwert eingeräumt wird, neue, innovative Finanzierungsinstrumente wie Steuern auf Flugtickets, Finanztransaktionen und Klimagasemissionen, und nach wie vor die ODA, die endlich auf 0,7 Prozent des BIP der Geberländer gesteigert werden soll. Wirtschaftliche und soziale Kernfunktionen sollen im Wesentlichen durch nationale Steuermittel finanziert werden, Vorhaben im Bereich der Nachhaltigkeit (Klima, Landwirtschaft, Infrastruktur und Industrie) vor allem durch den Einsatz privater Mittel, der durch staatliche Vorgaben geleitet und reguliert werden soll, während zugleich eine gerechtere Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft vorangetrieben werden soll.[25] Die EZ spielt bei diesen Überlegungen nur noch eine untergeordnete Rolle und soll auf die ärmsten und verwundbarsten Gesellschaften konzentriert werden. Ihre Effizienz soll verbessert werden und sie soll im Wesentlichen dazu dienen, langfristige, private Mittel für die Realisierung der SDGs zu mobilisieren.

Obgleich die Realisierungschancen dieser Finanzierungsvorhaben als eher bescheiden einzuschätzen sind, würde eine auch nur ansatzweise Umsetzung dieser Agenda bedeuten, dass die EZ, wie wir sie kannten, der Vergangenheit angehören wird.

Fußnoten

17.
Vgl. Channing Arndt et al., Aid and Growth, UNU-WIDER Discussion Paper 5/2009; Tseday Jemaneh Mekasha/Finn Tarp, Aid and Growth: What Meta-Analysis Reveals, Journal of Development Studies, 49 (2013) 4, S. 564–583; Jonathan Glennie/Andy Sumner, The $138.5 Billion Question: When Does Foreign Aid Work (and When Doesn’t It)?, Center for Global Development Policy Paper 49/2014.
18.
Vgl. Hidemi Kimura/Yuko Mori, Aid Proliferation and Economic Growth: A Cross-Country Analysis, World Development, 40 (2012) 1, S. 1–10.
19.
Vgl. Ales Bulir/A. Javier Hamann, Volatility of Development Aid: From the Frying Pan into the Fire?, IMF Working Paper 65/2006; Masahiro Kodama, Aid Predictability and Economic Growth, World Development, 40 (2012) 2, 266–272.
20.
Vgl. G. Ashoff/S. Klingebiel (Anm. 1).
21.
Vgl. OECD, Aid Effectiveness 2005-10: Progress in Implementing the Paris Declaration, Paris 2011.
22.
Vgl. OECD, Making Development Co-operation More Effective. 2014 Progress Report, Paris 2014.
23.
Vgl. United Nations General Assembly, The Road to Dignity by 2030: Ending Poverty, Transforming All Lives and Protecting the Planet, Synthesis Report of the Secretary-General on the Post-2015 Sustainable Development Agenda, New York 2014.
24.
Vgl. UNCTAD, Investing in the Sustainable Development Goals: An Action Plan, Trade and Development Board, 61st Session 2013.
25.
Vgl. United Nations General Assembly (Anm. 23).
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