Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Siegmar Schmidt

Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik

Entwicklungspolitik im Zeichen des Kalten Krieges

Bis Ende der 1960er Jahre dominierten strategische und deutschlandpolitische Interessen die westdeutsche Entwicklungspolitik. Bereits seit den 1950er Jahren forderten die Verbündeten, vor allem die USA und Großbritannien, eine Beteiligung an den Kosten für die Eindämmung des Kommunismus. Im Sinne der Truman-Doktrin waren die USA entschlossen, allen "freien Völkern" mit Wirtschafts- und Militärhilfe gegen "äußeren Druck" – die mögliche Einflussnahme der Sowjetunion – beizustehen. Die Bundesregierung gab diesem Druck in der Erwartung nach, dass die Verbündeten ihre deutschlandpolitische Position unterstützten. Strategisch und ideologisch motivierte Hilfszusagen erhielten Anfang der 1960er Jahre beispielsweise Ghana und Indonesien.

Neben der Eindämmungspolitik der westlichen Staaten gegenüber der Sowjetunion und den Ostblockstaaten instrumentalisierte die Bundesrepublik die Entwicklungspolitik auch für deutschlandpolitische Ziele. Die Bundesregierung vertrat damals einen völkerrechtlichen Alleinvertretungsanspruch gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik (DDR). Im Rahmen der nach dem Staatssekretär im Auswärtigen Amt und ersten Präsidenten der Europäischen Kommission Walter Hallstein benannten "Hallstein-Doktrin" bewertete die Bundesregierung die Anerkennung der DDR durch Drittstaaten als "unfreundlichen Akt". In der Praxis bedeutete dies die Drohung mit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen und letztlich auch die Einstellung der EZ. Bis 1969 war die Hallstein-Doktrin dem Politikwissenschaftler Jürgen Wolff zufolge "erstaunlich erfolgreich",[7] da es der DDR nicht gelang, diplomatische Beziehungen zu nichtkommunistischen Regierungen aufzunehmen. Die ökonomische Attraktivität der Bundesrepublik war für viele der im Zuge der Entkolonialisierung entstandenen neuen Staaten ausschlaggebend. Aus entwicklungspolitischer Sicht, die auch Unterstützung im Bundestag erhielt, war die Hallstein-Doktrin jedoch ein Fehler, da durch sie sinnvolle Projekte verhindert und außenpolitische Erwägungen über humanitäre Motive gestellt wurden. Auch die deutsche Wirtschaft war ihr gegenüber eher kritisch eingestellt, da sie negative Auswirkungen auf den Handel befürchtete.

Die großzügige Mittelvergabe in den ersten Jahrzehnten nach Kriegsende diente auch dazu, das Ansehen Deutschlands sowohl bei den Verbündeten als auch generell in der Welt vor dem Hintergrund der NS-Gewaltherrschaft wiederherzustellen. In der entwicklungspolitischen Praxis führte die Dominanz verschiedener politischer Ziele zum "Gießkannenprinzip", der häufig kritisierten Verzettelung des Mitteleinsatzes auf möglichst viele Empfängerländer.[8] Erst Ende der 1990er Jahre erklärte die damalige Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD, 1998–2009), die Zahl auf 70 Partnerländer reduzieren zu wollen.

Bereits die Frühphase der deutschen Entwicklungspolitik war also von einer Vielfalt an Interessen und Motivationen charakterisiert.[9] Neben außenpolitischen Zielen bestand immer auch ein wirtschaftliches Interesse an Handelspartnern und Absatzmärkten für deutsche Exportprodukte in den Entwicklungsländern. So wurde bereits 1962 die nach privatwirtschaftlichen Kriterien arbeitende Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) geschaffen, die einerseits der Förderung der Privatwirtschaft in den Entwicklungsländern dient und andererseits gezielt privatwirtschaftliche Kooperationen mit deutschen Unternehmen vermittelt. Ökonomische Interessen wurden damals offen benannt und dienten dazu, die Akzeptanz der Entwicklungspolitik in einer Zeit zu erhöhen, in der der Wohlstand in Deutschland zwar wuchs, doch weit unter den heutigen Verhältnissen lag.

Basierend auf dem christlichen Grundverständnis spielten ethische und humanitäre Motive in der Entwicklungspolitik vor allem für die Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NROs), aber auch für viele Entwicklungspolitiker eine wichtige Rolle. EZ wurde dabei als Entwicklungshilfe verstanden, die sich aus gemeinsamen Werten und einer Solidarität beziehungsweise Verantwortung für Bedürftige in aller Welt ergibt. Der erste Minister im BMZ, Walter Scheel (FDP, 1961–1966), führte aus: "Entwicklungspolitik ist eine Art Sozialpolitik im weltweiten Ausmaß. Es geht darum, die Kluft zwischen reichen und armen Völkern zu beseitigen."[10] Aus dieser Perspektive soll Entwicklungspolitik von letztlich christlich geprägter Solidarität geleitet werden. Bis heute kommt der ethisch-moralischen Begründung sowohl für die Rechtfertigung der Entwicklungspolitik in der Öffentlichkeit als auch für die Motivation der in der EZ Beschäftigten hohe Bedeutung zu.

Mit der Durchsetzung der Ostpolitik und der Aufnahme beider deutscher Staaten in die Vereinten Nationen 1973 verlor die Hallstein-Doktrin an Bedeutung und wurden deutschlandpolitische Interessen in der Entwicklungspolitik immer unwichtiger. Auch die strategische Bedeutung der Entwicklungspolitik für die Eindämmung des Kommunismus nahm zumindest etwas ab. Durch die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957/58 besaß die deutsche Entwicklungspolitik von Beginn an eine europäische Dimension: Trotz einer eher kritischen Haltung des Auswärtigen Amtes und des Bundeswirtschaftsministeriums unterstützte Bundeskanzler Adenauer den französischen Wunsch nach einem EWG-Entwicklungsfonds mit substanzieller deutscher Beteiligung im Gegenzug für Fortschritte in der europäischen Integration.[11] In den folgenden Jahrzehnten überließ die deutsche Regierung im Rahmen der EWG das Feld weitgehend den europäischen Partnern und ehemaligen Kolonialmächten, insbesondere Frankreich. Das starke wirtschaftliche und politische Interesse Frankreichs sowie Großbritanniens nach dessen EG-Beitritt 1973 bremsten das deutsche Engagement in Afrika, das auf bestimmte Bereiche begrenzt blieb. Mit Ausnahme der Hallstein-Doktrin besaß Deutschland keine politische Strategie gegenüber Afrika, dem Kontinent, auf den sich die internationale EZ zunehmend konzentrierte. Dies lag auch an der vergleichsweise geringfügigen Kolonialvergangenheit, was sich allerdings positiv auf das Ansehen Deutschlands und seiner EZ bei den afrikanischen Empfängerstaaten auswirkte.

Bedeutung wirtschaftlicher Interessen

Gegenwärtig hängen circa 25 Prozent der Arbeitsplätze in Deutschland direkt oder indirekt von der Exportwirtschaft ab. Auch wenn die Exportabhängigkeit in den vorigen Jahrzehnten nicht derart stark war, war Deutschland bereits seit Mitte der 1950er Jahre ein Exportland. Daher ist es wenig überraschend, dass außenwirtschaftliche Interessen in der EZ von Beginn an eine wichtige Rolle spielten: Entwicklungsländer galten zunächst als zukünftige Märkte und EZ wurde als Instrument angesehen, Länder in die Lage zu versetzen, Produkte aus Deutschland zu importieren. Dem internationalen Trend folgend betrachtete man privatwirtschaftliche Investitionen unkritisch als Teil der EZ.

Vor allem in Zeiten schwacher Konjunktur und wirtschaftlicher Krisen spielten außenwirtschaftliche Motive eine zentrale Rolle: etwa Mitte der 1960er Jahre, als die Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik kurzfristig die Marke von zwei Prozent überschritt, sowie nach den beiden Ölkrisen 1974 und 1979/80. Neben den allgemeinen Instrumenten der Exportförderung wurde außenwirtschaftlichen Interessen dadurch Rechnung getragen, dass die Kreditvergabe an Regierungen und Unternehmen von deren Bereitschaft abhängig gemacht wurde, Produkte in Deutschland zu kaufen. Diese keineswegs nur von Deutschland praktizierte "Lieferbindung" wurde jahrelang scharf von NROs kritisiert.

Die lang anhaltende wirtschaftliche Krise in den 1980er Jahren führte zwar nicht zu einem substanziellen Rückgang der Mittel wie etwa in den 1990er Jahren die Wiedervereinigung. Das BMZ machte jedoch deutlich, dass bei der Mittelvergabe jeweils die "Beschäftigungswirksamkeit" für den deutschen Arbeitsmarkt geprüft werden sollte. Unter dem Eindruck der Energie- und Rohstoffkrisen wurde Entwicklungspolitik auch als strategische Politik zur Rohstoffsicherung verstanden und demzufolge versucht, die Kontakte zu Rohstoffexporteuren zu intensivieren. Wirtschaftliche Begründungen sollten auch in Krisenzeiten die Unterstützung der Öffentlichkeit für die EZ sichern und Kritik aus dem Wirtschaftsministerium begegnen.

Diese phasenweise Dominanz wirtschaftlicher Interessen führte zu einer stärkeren Konzentration der Mittelvergabe auf die wirtschaftlich stärkeren Schwellenländer und weniger auf die ärmsten und damit bedürftigsten Länder. Eine erneute Betonung primär wirtschaftlicher Interessen fand unter Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP, 2009–2013) statt. In seiner ihm eigenen provokanten Art führte er aus: "Ich interpretiere das Z im Namen des BMZ darum so, wie es von Anfang an gemeint war: als wirtschaftliche Zusammenarbeit, nicht als wiederholte Zuzahlung."[12] In der Folge unternahm das BMZ Anstrengungen, die Privatwirtschaft stärker einzubinden: Es erhöhte die Mittel für Kooperationsprojekte zwischen Privatwirtschaft und EZ (Public-private-Partnerships) und strebte eine engere Zusammenarbeit mit den regionalen Führungsmächten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika (BRICS) an. Aufgrund langer Projektlaufzeiten in der EZ änderte das jedoch wenig an der konkreten Arbeit des BMZ, sodass von einer Ökonomisierung der deutschen EZ nicht gesprochen werden kann.

Fußnoten

7.
Vgl. Jürgen H. Wolff, Zur Rechtfertigung von Entwicklungshilfe. Skeptische Überlegungen nach vierzig Jahren Orthodoxie, in: Helga Dickow/Theodor Hanf/Peter Molt (Hrsg.), Kulturen und Konflikte im Vergleich, Baden-Baden 2007, S. 820–840.
8.
Vgl. die Darstellung des ehemaligen Staatssekretärs im BMZ ab 1969, Karl-Heinz Sohn, Entwicklungspolitik, Theorie und Praxis der Deutschen Entwicklungshilfe, München 1972, S. 14ff.; 1971 erhielten bereits 107 Länder und Gebiete finanzielle Leistungen.
9.
Vgl. K.-H. Sohn (Anm. 8); zur Entwicklung der EU vgl. auch Klaus Bodemer, Programmentwicklung in der Entwicklungspolitik der Bundesrepublik Deutschland, in: Franz Nuscheler (Hrsg.), Dritte Welt Forschung, PVS-Sonderheft 16, Opladen 1985, S. 278–307.
10.
Vgl. Walter Scheel, Konturen einer neuen Welt, Düsseldorf 1965, S. 39.
11.
Zu diesem Ergebnis kommt auf der Basis von Dokumentenstudien Peter Molt, Ein Rückblick auf die (west-)deutschen Beziehungen zu den Entwicklungsländern in Afrika südlich der Sahara, in: KAS-Auslandsinformationen 11/2014, S. 47–69.
12.
Dirk Niebel, Die Zukunft der deutschen Entwicklungspolitik, in: S. Harnisch/S. Schmidt/R. Steltemeier (Anm. 4), S. 11.
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