Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Siegmar Schmidt

Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik

Dominanz der Entwicklungsinteressen

Das Verblassen der mit EZ verknüpften deutschland- und außenpolitischen Interessen seit den 1970er Jahren bedeutete eine größere inhaltliche Autonomie für die Entwicklungspolitik, die sich erstmals in der Amtszeit von Entwicklungsminister Erhard Eppler (SPD, 1968–1974) zeigte. Damals wurde die von den Vereinten Nationen propagierte Grundbedürfnisstrategie, die in Abkehr von bisherigen Industrialisierungsstrategien eine Konzentration der EZ auf Armutsbekämpfung, die Befriedigung elementarer Bedürfnisse und die Förderung der Landwirtschaft forderte, zum Leitprinzip auch der deutschen EZ. Gleichzeitig brachte Eppler stärker ethische und humanitäre Begründungen in die bis dahin stark technokratisch und administrativ geprägte EZ ein.

Die deutsche EZ folgte nicht nur im Hinblick auf die Grundbedürfnisstrategie den strategischen und inhaltlichen Schwerpunkten, die der Internationale Währungsfonds und der Entwicklungsausschuss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definierten. Im bi- und multilateralen Kontext trug sie sowohl die seit den 1980er Jahren propagierte ökonomische Konditionalität als auch das Paradigma der politischen Konditionalität der 1990er Jahre mit. Die ökonomische Konditionalität knüpfte vor dem Hintergrund der Schuldenkrise vieler Entwicklungsländer die Mittelvergabe an wirtschaftliche Liberalisierungsmaßnahmen, sogenannte Strukturanpassungsprogramme. Mit der politischen Konditionalität erhöhte sich nach dem Zusammenbruch des Ostblocks der Stellenwert politischer und menschenrechtlicher Kriterien bei der Vergabe der Mittel allerdings deutlich. Staaten mit systematischen Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen demokratische Prinzipien drohten die westlichen Geber mit dem teilweisen oder völligen Entzug von Mitteln – außer im rein humanitären und Nothilfebereich. Die aktive Förderung von demokratischen Institutionen und der Zivilgesellschaft entwickelten sich zu neuen Aktionsfeldern der Durchführungsorganisationen und der politischen Stiftungen. Eigene Akzente setzte das BMZ am ehesten auf der technischen Ebene, indem es beispielsweise besondere Anstrengungen im (Aus-)Bildungssektor unternahm. Eine klare Verbindung von EZ und eigenen politischen Zielen unterblieb. Dies stärkte die Rolle der Durchführungsorganisationen, die relativ große Handlungsspielräume genossen.

Aktuelle Trends

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ergaben sich erstmals Chancen, Stellvertreterkonflikte in der Dritten Welt zu beenden und sogar direkt mittels humanitärer Interventionen auf Konflikte einzuwirken, da die strategische Bedeutung von Entwicklungsländern als Verbündete beider Blöcke nicht mehr gegeben war. Die Hoffnung auf eine friedlichere Welt währte jedoch nicht lange: Mit Beginn der 1990er Jahre stieg die Anzahl der Kriege und bewaffneten Konflikte unerwartet stark an. Die vom Politikwissenschaftler Herfried Münkler als "neue Kriege" bezeichneten Konflikte, wie sie sich in Jugoslawien, Ruanda oder Somalia abspielten, waren nicht nur extrem brutal, sondern führten in einigen Fällen zu Bürgerkriegen und Staatszerfall. Gegenwärtig ist die Fragilität von Staaten eine der größten außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen.[13] Der teilweise oder sogar völlige Kontrollverlust von Regierungen über ihr Territorium ist ein Faktor, der auch die zweite große Bedrohung – den internationalen Terrorismus – zumindest begünstigt. Krieg und Gewalt führen zu unsäglichem Leid für die Bevölkerung, machen alle bisherigen Entwicklungsfortschritte zunichte und werfen Länder in ihrer Entwicklung zurück. Kein Bürgerkriegsland erreichte die im Jahr 2000 aufgestellten Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen.

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr von 1994 war der Weg für ein stärkeres Engagement Deutschlands frei. Fortan beteiligte sich die Bundeswehr an Militäreinsätzen auf dem Balkan, in Afrika und in Afghanistan. Bei den Einsätzen zeigte sich bald, dass nach dem Ende der Kampfhandlungen massive Mittel zum Wiederaufbau, zum Aufbau einer friedlichen Ordnung und zur gesellschaftlichen Versöhnung erforderlich waren. Damit war die deutsche EZ gefordert. Bereits in den 1970er Jahren hatte das BMZ sie zur Friedenspolitik erklärt, ohne dass dies zu spürbaren konzeptionellen oder erst recht zu konkreten Veränderungen geführt hatte. Erst Ende der 1990er Jahre begann die deutsche EZ, sich stärker auf Konfliktprävention zu konzentrieren. Seit 1998 ist das BMZ mit einem Sitz im Bundessicherheitsrat vertreten.

Armut und Not, Unterdrückung und Misswirtschaft gelten als strukturelle Konflikt- und Kriegsursachen. Mit dem Zivilen Friedensdienst (ZFD) schuf das BMZ ein neues Instrument der Konfliktbearbeitung. In enger Kooperation mit NROs und dem damaligen Deutschen Entwicklungsdienst wurden ausgebildete Friedensfachkräfte entsandt, um auf der lokalen Ebene zu vermitteln und Versöhnungsprozesse einzuleiten. Die Arbeit des ZFD konzentrierte sich auf die Vorphase und damit auf die Prävention von Konflikten sowie auf die Waffenstillstands- oder Friedensphase nach einem Konflikt.[14] Schwerpunktmäßig betreut das BMZ allerdings Maßnahmen zur Konfliktnachsorge, wie etwa das Beispiel Afghanistan zeigt: Dort konzentriert sich die Arbeit der Durchführungsorganisationen auf die Bereiche Bildung, Gesundheit, Energie und Wasserwirtschaft sowie Wirtschaftsentwicklung. In der Praxis bedeutet dies eine enge Kooperation mit der Bundeswehr und dem Militär anderer Akteure. Trotz unterschiedlicher "Kulturen" der beteiligten Institutionen verläuft die Zusammenarbeit weitgehend problemlos. Vor dem Hintergrund ihres Selbstverständnisses wird die Entwicklung der EZ zu einem Teil der Sicherheitspolitik von zivilen EZ-Akteuren und besonders von NROs jedoch nach wie vor kritisch betrachtet. Sie befürchten, im Falle einer engen Kooperation mit der Bundeswehr von den Konfliktparteien nicht mehr als neutral angesehen zu werden und fürchten daher um die Sicherheit ihrer Mitarbeiter. Die zivile Komponente von Auslandseinsätzen wird im Unterschied zur militärischen von der deutschen Öffentlichkeit generell akzeptiert. Sie entspricht der außenpolitischen Kultur Deutschlands, die vom Bild einer friedlichen Zivilmacht geprägt wird. Dies erklärt auch, warum der Bundeswehreinsatz in Afghanistan von der Bundesregierung lange Zeit primär als Wiederaufbaumission präsentiert wurde.

Wie die Strategiepapiere des BMZ der vergangenen Jahre zeigen, ist die Arbeit in fragilen Staaten zu seinem Schwerpunkt geworden.[15] Regional bedeutet dies eine Konzentration auf Afrika und zukünftig wahrscheinlich auf den Nahen Osten, wenn sich die Lage in der Region beruhigt hat. Die Ausrichtung der deutschen EZ auf Konfliktbearbeitung in den verschiedenen Konfliktphasen bedingt eine enge Abstimmung mit der Außen- und Verteidigungspolitik.[16] Eine Vereinbarung zwischen BMZ und Auswärtigem Amt, die häufig um Zuständigkeiten konkurrieren, von November 2011 sieht vor, dass die humanitäre Hilfe und Nothilfe in die Zuständigkeit des Auswärtigen Amtes fällt und die Katastrophenprävention und Maßnahmen zur Ernährungssicherheit vom BMZ verantwortet werden.

Die Forderung des Bundespräsidenten Joachim Gauck im Januar 2014, Deutschland solle mehr Verantwortung in der Welt übernehmen, die auch von der Bundesregierung ausdrücklich unterstützt wird, könnte tendenziell zu einer Stärkung der EZ als Teil der Sicherheitspolitik führen. Inwieweit die sicherheitspolitische Ausrichtung der EZ die Akzeptanz der Entwicklungspolitik und der Außenpolitik erhöht oder eher verringert, muss gegenwärtig offenbleiben. Wie schon im Falle vorhergehender strategischer Ausrichtungen an der Außenpolitik verfolgt die EZ auch eine eigene, genuin entwicklungspolitische Agenda. Der derzeitige Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU, seit 2013) führt die Verzahnung mit der Außen- und Sicherheitspolitik kontinuierlich weiter. Daneben kommt traditionellen Zielen wie der Armutsbekämpfung und der Rolle der Landwirtschaft im Entwicklungsprozess wieder eine erhöhte Aufmerksamkeit zu.[17] Abzuwarten bleibt, inwieweit das BMZ stärker in die Migrationspolitik einbezogen wird, da hier der neue Minister dezidiert Stellung bezogen hat und eine größere Offenheit in der Flüchtlingspolitik fordert.

Fußnoten

13.
Vgl. hier den von der US-Stiftung Fund for Peace herausgegebenen Fragile State Index (http://ffp.statesindex.org«). 2014 finden sich unter den 24 fragilsten Staaten 18 subsaharische Länder.
14.
Für den ZFD werden 2015 39 Millionen Euro zur Verfügung gestellt; vgl. für mehr Informationen zu seinen Aktivitäten http://www.ziviler-friedensdienst.org«.
15.
Vgl. hier grundlegend BMZ, Entwicklung für Frieden und Sicherheit. Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt, BMZ-Strategiepapier 4/2013, http://www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/reihen/strategiepapiere/
Strategiepapier328_04_2013.pdf
(8.1.2015).
16.
Vgl. Siegmar Schmidt, Entwicklungszusammenarbeit im Kontext der deutschen Sicherheitspolitik, in: Stephan Böckenförde/Sven Gareis (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik, Baden-Baden 20142, S. 245–265.
17.
Vgl. BMZ, Zukunftscharta. Eine Welt – unsere Verantwortung, Bonn 2014, http://www.zukunftscharta.de/ecm-politik/zukunftscharta/de/home/file/fileId/2864« (8.1.2015).
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