Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Theo Rauch

Zur Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Reformpläne und ihre Umsetzung

Die von den wichtigsten Geberorganisationen im Rahmen der Paris Declaration on Aid Effectiveness 2005 vereinbarte Agenda zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ forderte von der Geberseite unter anderem, ihre EZ über die Systeme der Partnerländer abzuwickeln, den Anteil der Budgethilfe an ihrer gesamten EZ zu erhöhen sowie eine verbesserte Koordination der Geber untereinander. Dadurch sollte die demokratische Verantwortlichkeit in den Partnerländern gestärkt und die Wirksamkeit der EZ verbessert werden. Die deutschen Bundesregierungen seit 1998 machten sich die Reformagenda in unterschiedlicher Weise und mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung zu eigen.[3]

Die elfjährige Amtszeit von Bundesentwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) während der rot-grünen und der Großen Koalition von 1998 bis 2009 prägte das Schlagwort der globalen Strukturpolitik. Durch eine Verlagerung von der Mikro- zur Makroebene in der EZ sollte die "Projektitis" einer Konzentration auf die Schaffung entwicklungsförderlicher Rahmenbedingungen für die Länder des globalen Südens und insbesondere für ärmere und benachteiligte Bevölkerungsgruppen weichen. Auf globaler Ebene sollten durch die entwicklungsförderliche Ausgestaltung internationaler Abkommen im Bereich der Handels-, Umwelt-, Klima- sowie der Menschenrechtspolitik Bedingungen für eine global nachhaltige Entwicklung geschaffen werden. Ziel war – in Abgrenzung zu einer reinen Freihandelspolitik – die sozial- und umweltverträgliche Regulierung globaler Märkte. Auf nationaler Ebene sollte gute Regierungsführung (good governance) gefördert werden, um die politischen und administrativen Rahmenbedingungen für Entwicklung in einem Partnerland zu verbessern. Für die entwicklungspolitische Praxis bedeutete dies eine Verlagerung weg von lokalen Projekten hin zur Unterstützung bei der Formulierung, Finanzierung und Umsetzung nationaler Politiken und Programme wie etwa Armutsminderungs-, Wirtschaftsförderungs- und Umweltprogramme. Die FZ wurde teilweise auf Budgethilfe umgestellt. EZ wurde als Beitrag zur Umsetzung internationaler Vereinbarungen und damit als Teil eines angestrebten Global-governance-Systems verstanden.[4]

Zwar stand eine Fusion der Durchführungsorganisationen seit 1998 auf der Agenda. Die Prioritäten der Ministerin lagen zunächst jedoch bei den Themen globale Strukturpolitik und Politikkohärenz. So gelang es dem BMZ beispielsweise im Rahmen des vom Kabinett 2001 verabschiedeten "Aktionsprogramms 2015", alle Ministerien auf die Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen zu verpflichten. Doch unter dem sanften Druck der OECD sowie des Bundestages und des Bundesrechnungshofs wurden auch Schritte in Richtung einer Harmonisierung der deutschen EZ vor Ort in die Wege geleitet – mithilfe zweier Maßnahmen: Zum einen setzte das BMZ eine stärkere regionale Fokussierung auf eine geringere Zahl von Partnerländern durch, die bis 2012 von 120 auf 50 reduziert wurde, zum anderen eine sektorale Fokussierung auf wenige Schwerpunktsektoren pro Partnerland. Beides kam dem OECD-Ziel der Geberharmonisierung entgegen. Außerdem wurde eine verbesserte Koordination der Durchführungsorganisationen im Rahmen der Schwerpunkte angestrebt: GTZ, KfW, DED und InWEnt blieben zwar noch eigenständige Organisationen, waren aber dazu angehalten, im Rahmen von Schwerpunktprogrammen zusammenzuarbeiten. Doch dieses Idealbild einer "EZ aus einem Guss" ließ sich angesichts der schwerfälligen Koordination und des institutionellen Eigenwillens der Akteure oft nicht realisieren.

So versuchte das BMZ, die sogenannte große Institutionenreform voranzutreiben: die Zusammenlegung von GTZ und KfW. Doch bald zeigten sich die enormen rechtlichen und politischen Schwierigkeiten einer derartigen Fusion zweier sehr ungleicher Organisationen. Die KfW ist eine Großbank und betreibt den überwiegenden Anteil ihres Geschäfts in Deutschland. Die GTZ ist ein Beratungsunternehmen mit Arbeitsschwerpunkt in den EZ-Partnerländern. Die weder an einer Spaltung der Bank noch an deren Unterordnung unter die Entwicklungspolitik interessierte KfW hatte eine starke Lobby im Finanzministerium und im Bundestag. Aber auch in EZ-Kreisen gab es Zweifel am Sinn einer Zusammenlegung von Entwicklungsfinanzierungs- und -beratungsaufgaben unter einem Dach. Angesichts der zahlreichen Widerstände blieb die große Institutionenreform stecken.

Wieczorek-Zeuls Nachfolger Dirk Niebel (FDP), der eigentlich vor seiner Ernennung ein Freund der ganz großen Institutionenreform gewesen war, nämlich einer Integration des BMZ ins Auswärtige Amt, zeigte während seiner Amtszeit von 2009 bis 2013 weniger Interesse an entwicklungspolitischen Themen wie Makrostrukturpolitik und sah in der überfällig gewordenen Reform der Durchführungsorganisationen ein geeignetes Wirkungsfeld. Da er sich nicht wie seine Vorgängerin an der Zusammenlegung von FZ und TZ überheben wollte, erschien ihm die "kleine" Institutionenreform, die Zusammenlegung aller TZ-Organisationen, eine realisierbare Aufgabe. Diese nahm er zügig in Angriff: Bereits im Februar 2010 hatten GTZ, DED, CIM und InWEnt Eckpfeiler für den Fusionsprozess zu vereinbaren.

Aus Sicht des BMZ machte die Reform nur Sinn, wenn sie alle "Instrumente" – die technische Beratung der GTZ, die Entwicklungshelfer des DED, die integrierten Fachkräfte von CIM und die Weiterbildungsmaßnahmen von InWEnt – komplementär zueinander gestalten und eng miteinander verzahnen würde. Der Ansatzpunkt, um solch eine Verzahnung herbeizuführen, war das sogenannte Auftragsverfahren, im Zuge dessen die Budgetmittel des BMZ zur Erreichung von vertraglich vereinbarten Programmzielen an die Durchführungsorganisationen vergeben werden. Im Unterschied zu den Projekten der GTZ war die Arbeit von DED, CIM und InWEnt bis zur Fusion nicht an derartige rechtsverbindliche Aufträge und Zielvorgaben gebunden. Aus deren Einbindung ins Auftragsverfahren ergab sich einerseits die politisch gewünschte stärkere Instrumentalisierung der Entwicklungshelfer und der Weiterbildungsarbeit zur Erreichung von Programmzielen, andererseits aber auch eine Unterordnung der kleineren Durchführungsorganisationen unter die "Verfahrenshoheit" der GTZ.[5] Außerdem wurde damit der Einsatz von Entwicklungshelfern und Weiterbildungsmaßnahmen dem Kostenkalkül der auftragsverantwortlichen Programmleiterinnen und -leiter unterworfen. Die Entwicklungshelfer wie auch die Ausbildungszentren von InWEnt in Deutschland mussten nun den Beweis erbringen, dass ihr Beitrag zur Zielerreichung seine Kosten wert war.

Die GTZ war also nicht nur die bei weitem größere und mächtigere Organisation. Die neu geschaffene Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) folgte auch ihrer Kooperationslogik und ihren Verfahren. Der Zeitdruck tat ein Übriges, um eventuelle Gedanken an alternative Fusionsmodelle obsolet erscheinen zu lassen. Pünktlich zum 1. Januar 2011 war die Fusion rechtlich vollzogen. Der eigentliche Fusionsprozess innerhalb der GIZ hatte damit aber erst begonnen. Nun galt es, die Entwicklungshelfer des DED und die Trainingsleistungen von InWEnt in die Programme der bisherigen GTZ zu integrieren. Auch das Personal der Zentralen in Deutschland musste möglichst kostensparend zusammengeführt werden. Schließlich sollte die von der politischen Führung verkündete "Fusionsrendite" erwirtschaftet werden. Die eingesparten Kosten sollten für eine Stärkung der dezentralen Steuerung der EZ durch das BMZ in den Partnerländern verwendet werden.

Die Integration wurde nach vollzogener Fusion entsprechend dem Prinzip "eine Organisation – ein gemeinsames Management – vielerlei Instrumente" vorangetrieben. Entwicklungshelfer des Ex-DED, integrierte Fachkräfte von CIM und die Weiterbildungsmaßnahmen von Ex-InWEnt wurden als bewahrenswerte Instrumente einer erweiterten TZ verstanden. Aber sie sollten nun aus den gegebenen Auftragsmitteln finanziert und der Programmlogik untergeordnet werden. Um die Nachfrage dieser "Instrumente" seitens der Auftragsverantwortlichen zu fördern, wurden Quoten eingeführt, Leitlinien formuliert und Schulungen zum Thema Instrumentenkoordination angeboten.[6]

Weitere Elemente der Institutionenreform waren die lange geforderte Gründung eines unabhängigen Instituts zur Evaluierung der deutschen EZ (DEval) und die Einrichtung einer Koordinierungsstelle für zivilgesellschaftliches entwicklungspolitisches Engagement (Engagement Global). Seitens des BMZ gilt die Institutionenreform damit als weitgehend abgeschlossen. Derweil kämpft die GIZ weiter mit Kosteneinsparungen und der Notwendigkeit einer wirksameren Kombination der Instrumente.

Fußnoten

3.
Vgl. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris Declaration on Aid Effectiveness, Paris 2005.
4.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Globalisierung gestalten. Entwicklungspolitik konkret, BMZ-Materialien 125/2004.
5.
Vgl. Tillmann Elliesen, Auslaufmodell Entwicklungshelfer? Der Entwicklungsdienst droht in Deutschland sein Profil zu verlieren, in: Welt-Sichten, (2011) 7, S. 22ff.
6.
Vgl. Gesa Grundmann, Internationale Entwicklungszusammenarbeit als Berufsfeld, Berlin 2013.
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