Blick auf die Landschaft im Projektgebiet Magoma bei Korogwe/Tansania.

6.2.2015 | Von:
Theo Rauch

Zur Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Bessere Koordination oder Zwangsjacke?

Während die Gründung von DEval allseits begrüßt wurde und der Nutzen von Engagement Global noch abzuwarten bleibt, sind Prozess und Ergebnis der Fusion der TZ-Organisationen weiterhin umstritten. Sie sollen deshalb im Zentrum dieser Bewertung stehen. Dabei gilt es zu analysieren, ob mit dieser "kleinen" Institutionenreform ein signifikanter Beitrag zur Erhöhung der Wirksamkeit der deutschen EZ im Sinne der Aid-effectiveness-Agenda erzielt wurde.

Das Dilemma jeglicher Fusion besteht darin, dass sie entweder schmerzt oder nur aus einem Etikettenschwindel besteht. Das BMZ setzte eine echte Fusion durch. Diese schmerzte die kleineren Partner, da sie auf Kosten ihrer jeweiligen Identität stattfand. Die erzwungene vollständige Unterordnung unter das Auftragsverfahren, also die Spielregeln der GTZ, und der sehr zügige, personell von der GTZ dominierte Prozess führten bei DED und InWEnt zu dem verbreiteten und nachvollziehbaren Eindruck einer "Eingemeindung". Angesichts der wahrgenommenen Übermacht der GTZ versuchten manche Vertreter der kleineren Partner eher, sich in Wagenburgen mit eigenen Spielregeln zu retten, als darum zu kämpfen, das gesamte Regelwerk stärker im Sinne der eigenen Vorgehensweisen zu beeinflussen.

Umstritten ist weiterhin, ob die vollständige Unterordnung der Instrumente Entwicklungshelfer, integrierte Fachkräfte und Weiterbildung unter die Wirkungslogik von Entwicklungsprogrammen der jeweiligen Eigenlogik dieser Instrumente gerecht wird. Zwar besteht Einigkeit darüber, dass diese Instrumente sich weitgehend komplementär zueinander verhalten und ihr aufeinander abgestimmter Einsatz eine bessere Wirkung erzielen kann als ihr isolierter. Seitens EZ-Praktikern bestehen jedoch erhebliche Zweifel, ob das BMZ mit der radikalen Zuordnungspflicht aller Instrumente unter das Auftragsverfahren und die sogenannte integrierte Programmplanung nicht in fundamentalismusverdächtiger Weise das Kind mit dem Bade ausgeschüttet habe.

So geht es beim Einsatz von Entwicklungshelfern auch um eine Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Partnern – was in staatliche Programme oft nicht passt. Der Einsatz integrierter Fachkräfte folgt in der Regel der Nachfrage von Organisationen in den Partnerländern zur Besetzung vakanter Schlüsselpositionen. Solche Personalentsendungen erzielen oft bedeutende individuelle Wirkungen, auch wenn sie nicht in EZ-Programme eingebettet sind. Im Bereich der Weiterbildungsmaßnahmen können international zusammengesetzte Workshops etwa zur Vorbereitung von Klimakonferenzen entwicklungspolitisch sehr relevant sein. Aus der Perspektive der Programmleitung ergeben sich aber ganz andere Weiterbildungsprioritäten. So wird ein zu eng ausgelegtes Komplementaritätsprinzip schnell zur Zwangsjacke. Die Probleme bei der Instrumentenintegration sind teilweise aber auch auf die Unkenntnis oder gar Geringschätzung der auftragserteilenden Regionalreferate im BMZ gegenüber den Instrumenten Entwicklungshelfer und Weiterbildungsmaßnahmen zurückzuführen. So gibt es seitens des BMZ keinerlei konzeptionelle Vorgaben zur Verknüpfung der Instrumente.

Durch die Quoten zum Einsatz von Entwicklungshelfern oder Weiterbildungsmaßnahmen wurde das Problem der begrenzten Komplementarität der Instrumente den auftragsverantwortlichen GIZ-Programmkoordinatorinnen und -koordinatoren in den Partnerländern überlassen. Diese müssen nun Entwicklungshelfer einsetzen – auch wenn dies mitunter gar nicht passt. Dabei hängt es aber auch von den Auftragsverantwortlichen ab, ob diese die Instrumente aus eigener Erfahrung kennen, sie zu nutzen wissen und deren Nützlichkeit den nationalen Programmpartnern vermitteln können. Wo bereits vor der Fusion die GTZ eng mit DED oder InWEnt zusammenarbeitete, klappt dies meist sehr gut, wie beispielsweise in Äthiopien, Südafrika, Mali oder Kamerun. Viele Auftragsverantwortliche wissen aber mit dem Instrument der Entwicklungshelfer wenig anzufangen und vermögen mangels einschlägiger Erfahrung nicht, geeignete Einsatzmöglichkeiten und entsprechende Kandidatinnen und Kandidaten zu finden. In solchen Fällen verursacht ein quotenbedingter Zwang nur Kosten ohne Nutzen und führt zu einer Pervertierung der Idee des komplementären Instrumenteneinsatzes. Woran es in vielen Ländern fehlt sind instrumentenkundige Vermittler, die es verstehen, die Logik der Programme und die Logik der Instrumente kreativ miteinander zu verknüpfen. In Äthiopien begegnet die GIZ diesem Problem beispielsweise mithilfe eines "Instrumentenforums", in dem sich Auftragsverantwortliche regelmäßig mit instrumentenkundigen Kolleginnen und Kollegen treffen, um gemeinsam passende Einsatzmöglichkeiten zu finden.

Als kontraproduktiv hat sich in diesem Kontext der "Profilbaustein Entwicklungshelfer" des BMZ von 2013 erwiesen, der ein antiquiertes Leitbild des "Freiwilligen" aus den 1960er Jahren wiederbelebt. Demzufolge sind Entwicklungshelfer Menschen, die aus ihrem Beruf in Deutschland, etwa als Krankenpfleger oder Lehrerin, für zwei bis drei Jahre aussteigen, um gegen eine Aufwandsentschädigung in einem Entwicklungsland zu arbeiten. Heutzutage sind allerdings rund 80 Prozent der Entwicklungshelfer Entwicklungsfachleute beziehungsweise Berufseinsteigende in die EZ, die nicht aus einem anderen Beruf in Deutschland kommen. Damit widerspricht das vom BMZ propagierte Leitbild nicht nur der Realität, sondern auch einer Professionalisierung erfordernden Einbindung der Entwicklungshelfer in das Auftragsverhältnis.

Der erstrebenswerte komplementäre Instrumenteneinsatz wird also nur dann die Wirksamkeit der EZ erhöhen, wenn dieser zum einen nicht durch Quoten erzwungen, sondern kreativ gestaltet wird, und zum anderen begrenzte Freiräume geschaffen werden für einen wohlbegründeten Einsatz der Instrumente außerhalb des (Auftrags-)Rahmens von Programmen der bilateralen staatlichen EZ.

Reform oder "Reförmchen"?

Einige entwicklungspolitische Fachleute, insbesondere aus OECD-Kreisen und Geberländern mit einer einheitlichen politischen Außenvertretung in ihren Partnerländern wie etwa Großbritannien oder die Niederlande, betrachten die deutsche TZ-Fusion als "Reförmchen". Tatsächlich ist Deutschland immer noch weit davon entfernt, in Sachen EZ mit einer Stimme zu sprechen. Zur Debatte stehen weiterhin die Fusion von FZ und TZ, die Dezentralisierung des BMZ und die Verbesserung der interministeriellen Abstimmung in der deutschen Entwicklungspolitik.

Die Zweckmäßigkeit eines Zusammenschlusses von KfW und GIZ gilt nicht nur wegen der damit verbundenen rechtlichen und organisationsstrukturellen Schwierigkeiten als umstritten. Dafür sprechen zwar die damit verbundene Komplementarität von Kapazitätsentwicklung und Finanzierung – Befähigung ohne Geld hilft wenig, Geld ohne Befähigung noch weniger – sowie die Reduzierung des deutschen Stimmengewirrs auf internationaler Bühne. Dagegen spricht jedoch der massive Unterschied zwischen Bankenlogik einerseits und Konzeptentwicklungs- und Beratungslogik andererseits sowie ferner die unselige, weil übermächtige Verknüpfung von Beraterfunktion und Rolle des Financiers. Dem Prinzip der Partnerlandverantwortung entspricht es hingegen weit mehr, wenn FZ-Mittel nicht bilateral vergeben werden, sondern als Beiträge zu nationalen, von mehreren Gebern gemeinsam finanzierten Programmen – "Korbfinanzierung" oder "programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung" genannt. Das Problem der uneinheitlichen Außendarstellung der deutschen EZ sollte daher anders gelöst werden als durch eine Zusammenlegung von FZ und TZ.

Hierfür bietet sich eine Dezentralisierung der Entscheidungsbefugnisse des BMZ an. Derzeit obliegt die Steuerung der deutschen EZ in den Partnerländern den nur begrenzt entscheidungsbefugten EZ-Referenten, die sich jedoch stets erst mit der Botschaft, dem BMZ in Deutschland und den Durchführungsorganisationen vor Ort abstimmen müssen, bevor sie eine deutsche Position artikulieren können. Nur eine Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen vom budgetführenden Länderreferat in Bonn an die Außenstruktur des BMZ kann dazu beitragen, dass Partnerregierungen und die anderen Geberländer einen ebenbürtigen Verhandlungspartner vor Ort antreffen. Nur so könnte auch vermieden werden, dass KfW und GIZ mit ihren spezifischen Interessen als politische Vertreter der Bundesregierung wahrgenommen werden.

Auch auf interministerieller Ebene hat die Existenz eines eigenen Ministeriums als Anwalt entwicklungspolitischer Anliegen einen Preis. Während in anderen EU-Ländern ein Ministerium etwa zu Handels- und Entwicklungsfragen spricht und beispielsweise zu Handelsabkommen zwischen der EU und afrikanischen Ländern eine kohärente Position unter Abgleichung von handels- und entwicklungspolitischen Interessen vertritt, bedarf es hierfür in Deutschland stets langwieriger interministerieller Abstimmungsprozesse. Ob aber eine zügigere interministerielle Abstimmung der deutschen Position den Verzicht auf eine eigene entwicklungspolitische Anwaltschaft am Kabinettstisch wert ist? Darüber währt der Streit schon Jahrzehnte.

Von aid effectiveness zu development effectiveness

Die institutionellen Reformen und die ihnen zugrunde liegende Aid-effectiveness-Agenda berührten nur einen – wenngleich wichtigen – Teilbereich der Probleme der deutschen EZ: die ineffiziente und die Regierungssysteme der Partnerländer missachtende Vergabepraxis. Höhere aid effectiveness bedeutet aber nicht notwendigerweise, dass EZ-Mittel auch in bedarfsgerechter Form bei den intendierten Nutznießerinnen und Nutznießern ankommen.[7] In anderen Worten: Aid effectiveness impliziert nicht notwendigerweise development effectiveness, also tatsächliche Entwicklungswirkungen. Eine Vergabepraxis wie Budgethilfe, die sich besser in die Systeme der Partnerländer einfügt, reduziert zwar den Verwaltungsaufwand und erhöht die Eigenverantwortung der Partner. Die Verwendung der Mittel zur Reduzierung von Armut oder zur Förderung von Nachhaltigkeit ist dadurch jedoch nicht garantiert. Denn die politischen und administrativen Systeme vieler Partnerländer werden den Anforderungen einer sach- und kontextgerechten, armutsorientierten und demokratisch kontrollierten Verwendung der EZ-Mittel noch nicht gerecht. Aid effectiveness darf also nicht zulasten der Wirksamkeit entwicklungspolitischer Maßnahmen gehen.[8] Geber müssen institutionelle und verfahrenstechnische Reformen an dem Ziel ausrichten, bei der Abwicklung von EZ die Zuständigkeit des Partnerlandes zu respektieren, dessen politisch-administratives System zu nutzen und zu stärken sowie eine Verbesserung seiner Kapazitäten zur kontextgerechten Problemlösung zu ermöglichen und die demokratische Kontrolle durch die Zivilgesellschaft zu stärken. Es geht also darum, aid effectiveness und ownership mit development effectiveness im Sinne effektiverer Problemlösungen zu verknüpfen.

Fußnoten

7.
Vgl. Susanne Neubert, Entwicklungspolitik wirksamer gestalten. Internationale Entwicklungszusammenarbeit im Wandel, in: Karin Fiege/Theo Rauch (Hrsg.), Entwicklungszusammenarbeit gestalten, Berlin 2012, S. 10–33.
8.
Vgl. Terre des Hommes/Deutsche Welthungerhilfe, Die Wirklichkeit der Entwicklungshilfe 2011. Eine kritische Bestandsaufnahme der deutschen Entwicklungspolitik, Bonn–Osnabrück 2011.
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