Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.

2.7.2015 | Von:
Nathalie Behnke

Stand und Perspektiven der Föderalismusforschung

Schnittstellen von Europäischer Mehrebenen- und Föderalismusforschung

Ob die EU ein legitimer Untersuchungsgegenstand der Föderalismusforschung sei, war lange Zeit umstritten, da unklar war (und weiterhin ist), ob die EU ein Staatenbund ist, ein Föderalstaat oder ein Gebilde sui generis.[23] Mittlerweile orientiert sich das föderale Forschungsinteresse jedoch verstärkt an strukturellen Fragen, etwa wie die Kompetenzen zwischen den Ebenen verteilt sein müssen oder wie Akteure auf verschiedenen Ebenen im Prozess der Institutionenentwicklung oder des policy-making interagieren. Diese Perspektive wird in der Multi-level-governance-Forschung eingenommen.[24] In diesem Sinne der Betrachtung der EU als Mehrebenensystem ist aus Sicht der Föderalismusforschung vor allem das Zusammenspiel der verschiedenen Ebenen interessant, und zwar in beiden Richtungen und in allen drei Dimensionen des Politikbegriffs.

In institutioneller Hinsicht (polity) stellen sich Fragen nach der Allokation beziehungsweise Verlagerung von Kompetenzen zwischen den Ebenen. Lässt sich eine optimale Kompetenzverteilung theoretisch begründen? Wie lassen sich zentripetale und zentrifugale Dynamiken erklären und welche Folgen haben sie?[25] Das anstehende britische Referendum über den Austritt des Vereinigten Königreiches aus der EU demonstriert in aller Deutlichkeit, dass die jahrzehntelange Zentralisierungsdynamik keine Einbahnstraße ist.

Hinsichtlich des Policy-Prozesses wird untersucht, wie in den Phasen des Policy-Zyklus Akteure verschiedener Ebenen zusammenwirken, wo welche Verantwortlichkeiten liegen und wie Implementationsmuster politikfeldspezifisch variieren.[26] Auch Steuerungsinstrumente variieren nach Politikfeldern. Insbesondere die Methode der offenen Koordinierung (MoK) als weiches Steuerungsinstrument, das über "naming, shaming and blaming" die Wirtschafts-, Bildungs- und Beschäftigungspolitik der Nationalstaaten steuern sollte, wurde ein Jahrzehnt lang intensiv wissenschaftlich begleitet und äußerst kritisch diskutiert.[27]

Unter dem Politics-Aspekt schließlich wird einerseits untersucht, wie nationalstaatliche Akteure auf die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene Einfluss nehmen.[28] Die Europäisierungsforschung andererseits untersucht die Auswirkungen der fortschreitenden Normierung nationalstaatlichen Handelns durch die europäische Ebene auf nationale Machtstrukturen.[29]

Hinsichtlich aller drei Dimensionen – polity, policy und politics – bewirkte die europäische Wirtschafts-, Finanz- und Schuldenkrise ab 2008 einen deutlichen Veränderungsschub. Auf Polity-Ebene lässt sich eine (Re-)Zentralisierung von Kompetenzen hin zu den europäischen Institutionen (namentlich Kommission und Europäische Zentralbank) beobachten. Diejenigen Steuerungsinstrumente, die im Rahmen der MoK eingeführt worden waren (Policy-Dimension), wurden auf die nationale Haushalts- und Fiskalpolitik erweitert und mit größerer Verbindlichkeit ausgestattet. Die Verschärfung der europäischen Schuldenbremse im Rahmen des Fiskalvertrages sowie die Einführung des Europäischen Semesters und des Two-Pack infolge des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspaktes bewirkten außerdem einen weiteren Schub an Zentralisierung nationalstaatlicher Strukturen (Politics-Dimension), vor allem zugunsten des Bundeskanzleramtes und des Bundesfinanzministeriums.[30]

Insgesamt zeigt sich in der EU-Mehrebenenforschung und insbesondere in der Forschung zu multi-level governance eine starke Differenzierung der Fragestellungen und Erklärungsansätze, um der Komplexität des Forschungsgegenstandes gerecht zu werden, wohingegen die Großtheorien tendenziell an Erklärungskraft einbüßen.[31]

Dezentralisierungs- und Territorial-Politics-Forschung

Die Vielfalt der Staatsarchitekturen, die politische Macht territorial aufteilen, hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenommen. In Westeuropa hat sich ein Großteil der traditionell zentralstaatlich aufgebauten Staaten regionalisiert und wesentliche politische Kompetenzen an historisch bestehende regionale Einheiten abgegeben. Der Prozess war teilweise durch ein Bemühen um Legitimationszugewinn für die bestehenden politischen Strukturen getrieben, teilweise durch die Programmatik der EU für ein "Europa der Regionen" befördert und führte letztlich in sehr unterschiedlichem Ausmaß zu einer Übertragung von Kompetenzen.[32] Die generelle Zunahme an regionaler Autonomie sowie die Unterschiede zwischen Regionen im Einzelnen werden anschaulich durch den Regional Authority Index abgebildet.[33] In Spanien, dem Vereinigten Königreich und Belgien führte die Dezentralisierung der Kompetenzen den Nationalstaat bis an den Rand des Zerfalls, wie die wiederholten Regierungskrisen in Belgien sowie die Unabhängigkeitsreferenda im Herbst 2014 in Schottland und Katalonien zeigen. Diese Prozesse stellten das bestehende Verständnis für die Rolle, Leistungsfähigkeit und Grenzen von Mehrebenenordnungen sowie für den Primat der territorialen Integrität bestehender Ordnungen grundsätzlich infrage.[34]

Zwischen der Hoffnung auf und dem Zweifel an der Leistungsfähigkeit föderaler Ordnungsmuster, um vielfältige Gruppen in multinationalen oder gespaltenen Gesellschaften zu integrieren,[35] schwankt man auch beim Blick auf den Rest der Welt. Zwar lassen sich in der Tat infolge politischer Neuordnungsprozesse weltweit Experimente mit föderalen Ordnungsmustern beobachten.[36] Im Sinne des Konzepts des Holding-together-Föderalismus nach Alfred Stepan verband man hier mit der Einführung föderaler Strukturen häufig das Ziel, staatliche Ordnungen dadurch zu stabilisieren, dass man auf dem staatlichen Territorium lebende unterschiedliche ethnische Gruppen durch Machtteilung und Machtbeteiligung[37] in Verbindung mit der Zuerkennung autonomer Entscheidungssphären[38] akkommodierte und dadurch die Konflikte eindämmte.[39] Dies war besonders in Ländern relevant, die infolge ethnischer Konflikte gewalttätige Auseinandersetzungen[40] bis hin zu Bürgerkriegen erlebt hatten und nun in der Phase des Aufbaus nach den Konflikten langfristig tragfähige Staatsordnungen suchten. Diese Entwicklungen warfen die Frage auf, wie wirkmächtig föderale Arrangements tatsächlich sind, um Frieden und Stabilität in komplexen politischen Systemen zu sichern, und wo umgekehrt die Grenzen föderaler Institutionen liegen. Ob allerdings föderale Strukturen tatsächlich ethnische Konflikte effektiv befrieden können, darüber herrscht in der ländervergleichenden Forschung immer noch Zweifel.[41]

Eine besondere Aufmerksamkeit kommt in jüngerer Zeit Überlegungen zu nicht-territorialen Formen der Akkommodierung zu. Folgt man Will Kymlickas Unterscheidung zwischen nationalen, indigenen und migrierten Minderheiten,[42] wird deutlich, dass eine auf ein Territorium bezogene Zuerkennung von Autonomierechten zwar möglicherweise die Bedürfnisse von nationalen oder indigenen Gruppen befriedigt, die regional stark konzentriert leben. Häufig leben diese Gruppen – und insbesondere Migrantinnen und Migranten – aber auch über das Territorium eines Staates verstreut, sodass die Schaffung immer kleinerer territorialer Einheiten mit dem Ziel der "gruppenreinen" Sortierung keine Lösung verspricht. Möglichkeiten zum Umgang mit der Problematik bieten dann Modelle der nicht-territorialen Akkommodierung, beispielsweise durch die Berücksichtigung kultureller Besonderheiten in der nationalen Gesetzgebung etwa durch Feiertagsregelungen, Gebetsräume und -zeiten oder eine Abschwächung der Helmpflicht auf dem Motorrad für Turbanträger oder gar die Beschäftigung von Lehrern für indigene Sprachen oder Minderheitenreligionen an staatlichen Schulen beziehungsweise von traditionellen Heilern an staatlichen Krankenhäusern.[43]

Dezentralisierungsprozesse und Forderungen nach mehr regionaler Autonomie werden in den meisten Staaten maßgeblich von politischen Parteien beeinflusst. Regionalistische oder nationalistische Parteien können zentrifugale Tendenzen erzeugen oder verstärken, indem sie beispielsweise partikularistische Gruppenforderungen artikulieren oder versuchen, mit separatistischen oder xenophoben Wahlprogrammen Stimmen zu gewinnen. Ob Parteien im Sinne von policy seekers eher Sprachrohre von Bedürfnissen nach regionaler Autonomie oder nach Abspaltung sind, oder ob sie im Sinne von vote seekers auf eine Erfolg versprechende Programmatik mit aufspringen oder diese sogar erst selber schaffen, ist empirisch häufig nicht klar zu trennen.[44]

Umgekehrt können vertikal integrierte Parteiensysteme zentrifugale Tendenzen in Föderalstaaten abfedern, indem sie über die Regionalorganisationen hinweg nationale Programmatiken propagieren oder separatistischen Parteien ernstzunehmende gemäßigte Alternativen entgegensetzen.[45] Schließlich müssen auch Parteien selbst in ihrer internen Struktur auf eine stärkere Regionalisierung politischer Kompetenzen reagieren, beispielsweise indem sie ihren Regionalverbänden mehr Autonomie bei der Setzung politischer Schwerpunkte oder bei der Kandidatenaufstellung zugestehen.[46] Die Territorial-party-politics-Forschung befasst sich empirisch mit diesem Zusammenhang zwischen Parteiprogrammatik, Parteienwettbewerb und institutioneller Dezentralisierung.[47]

Fußnoten

23.
Vgl. Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch, Regieren im dynamischen Mehrebenensystem, in: dies. (Hrsg.), Europäische Integration, Wiesbaden 1996, S. 18.
24.
Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks, Multi-Level Governance and European Integration, Lanham 2001; Ian Bache/Matthew Flinders (Hrsg.), Multi-Level Governance, New York 2004; Arthur Benz, Multi-Level Governance, in: ders. et al. (Hrsg.), Handbuch Governance, Wiesbaden 2007, S. 297–310; Henrik Enderlein/Sonja Wälti/Michael Zürn (Hrsg.), Handbook on Multi-Level Governance, Cheltenham u.a. 2010; Simona Piattoni, The Theory of Multi-Level Governance, Oxford 2010.
25.
Vgl. Arthur Benz/Christina Zimmer, The EU’s Competences: The "Vertical" Perspective on the Multi-Level System, in: Living Review of European Governance, 5 (2012) 1, S. 1–31.
26.
Für einen Überblick vgl. Kevin Featherstone/Claudio M. Radaelli, The Politics of Europeanization, Oxford 2003.
27.
Vgl. Susana Borrás/Kerstin Jacobsson, The Open Method of Coordination and New Governance Patterns in the EU, in: Journal of European Public Policy (JEPP), 11 (2004) 2, S. 185–208; Martin Heidenreich/Jonathan Zeitlin (Hrsg.), Changing European Employment and Welfare Regimes: The Influence of the Open Method of Coordination on National Reforms, London u.a. 2009.
28.
Für den Einfluss von Regierungen auf europäische Politikgestaltung vgl. bspw. Frank Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism and the Euro Area Crisis, in: JEPP, 22 (2015) 2, S. 177–195; für Parlamente vgl. John O’Brennan/Tapio Raunio, National Parliaments within the Enlarged European Union, London 2007; Katrin Auel/Arthur Benz, The Europeanisation of Parliamentary Democracy, London 2006, sowie Gabriele Abels/Annegret Eppler, Auf dem Weg zum Mehrebenenparlamentarismus. Funktion von Parlamenten im politischen System der EU, Baden-Baden 2011; für Verbände vgl. Jan Beyers/Rainer Eising/William A. Maloney, Interest Group Politics in Europe, London 2013, sowie Heike Klüver, Lobbying in the European Union, Oxford 2013.
29.
Vgl. Klaus H. Goetz/Simon Hix, Europeanised Politics?, London 2001; Susana Borrás/Guy Peters, The Lisbon Strategy’s Empowerment of Core Executives: Centralizing and Politicizing EU National Co-ordination, in: JEPP, 18 (2011) 4, S. 525–545; Hussein Kassim/Guy Peters/Vincent Wright, The National Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level, Oxford 2000.
30.
Vgl. Nathalie Behnke, Die Europäisierung nationaler Verwaltungen – der Einfluss von EU 2020 und Two-Pack auf Machtverhältnisse und Koordinationsmechanismen, in: Miriam Hartlapp/Claudia Wiesner (Hrsg.), Gewaltenteilung und Demokratie im Mehrebenensystem der EU, Baden-Baden (i.E.).
31.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe, in: Scandinavian Political Studies, 24 (2001) 1, S. 1–26; A. Benz/C. Zimmer (Anm. 25).
32.
Vgl. Michael Keating, The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change, Cheltenham 2000.
33.
Vgl. Gary Marks/Liesbet Hooghe/Arjan H. Schakel, Patterns of Regional Authority, in: Regional and Federal Studies, 18 (2008) 2–3, S. 167–181.
34.
Vgl. Rainer Bauböck, Why Stay Together? A Pluralist Approach to Secession and Federation, in: Will Kymlicka/Wayne Norman (Hrsg.), Citizenship in Diverse Societies, Oxford–New York 2000.
35.
Vgl. Alain-G. Gagnon/James Tully (Hrsg.), Multinational Democracies, Cambridge 2001; Sujit Choudry (Hrsg.), Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation?, Oxford 2008.
36.
Vgl. Edward L. Gibson (Hrsg.), Federalism and Democracy in Latin America, Baltimore 2004; Dawn Brancati, Decentralization: Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict an Secessionism?, in: International Organization, 60 (2006) 3, S. 651–685; Jan Erk/Lawrence Anderson, The Paradox of Federalism: Does Self-Rule Accommodate or Exacerbate Ethnic Divisions?, in: Regional and Federal Studies, 19 (2009) 2, S. 191–202.
37.
Vgl. Arend Lijphart, Constitutional Design for Divided Societies, in: Journal of Democracy, 15 (2004) 2, S. 96–109; Donald L. Horowitz, The Challenge of Ethnic Conflict: Democracy in Divided Societies, in: Journal of Democracy, 4 (1993) 4, S. 18–38.
38.
Vgl. Will Kymlicka, Multicultural Odysseys. Navigating the New International Politics of Diversity, Oxford 2007.
39.
Vgl. John McGarry/Brendan O’Leary/Richard Simeon, Integration or Accommodation? The Enduring Debate in Conflict Regulation, in: Sujit Choudry (Hrsg.), Constitutional Design for Divided Societies, Oxford 2008, S. 41–88.
40.
Vgl. Ted R. Gurr, Minorities at Risk. Washington D.C. 1993; Lars-Erik Cederman/Nils B. Weidmann/Kristian Skrede Gleditsch, Horizontal Inequalities and Ethnonationalist Civil War: A Global Comparison, in: American Political Science Review, 105 (2011) 3, S. 478–495.
41.
Vgl. D. Brancati (Anm. 36); J. Erk/L. Anderson (Anm. 36); Robert Agranoff, Accomodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Baden-Baden 1999.
42.
Vgl. den von Will Kymlicka entwickelten Multiculturalism Policy Index, http://www.queensu.ca/mcp/index.html« (10.6.2015), ders., Multiculturalism: Success, Failure, and the Future, Washington D.C. 2012.
43.
Vgl. John Coakley, Approaches to the Resolution of Ethnic Conflict: The Strategy of Non-Territorial Autonomy, in: International Political Science Review, 15 (1994) 3, S. 297–314; Rainer Bauböck, Territorial or Cultural Autonomy for National Minorities?, in: Alain Dieckhoff (Hrsg.), The Politics of Belonging. Nationalism, Liberalism, and Pluralism, Lanham 2004, S. 221–257.
44.
Vgl. Emanuele Massetti/Arjan H. Schakel, Between Autonomy and Secession. Decentralization and Regionalist Party Ideological Radicalism, in: Party Politics, 16.12.2013 (online).
45.
Vgl. Lori Thorlakson, Patterns of Party Integration, Influence and Autonomy in Seven Federations, in: Party Politics, 15 (2009) 2, S. 157–177.
46.
Vgl. Klaus Detterbeck/Eve Hepburn, Party Politics in Multi-Level Systems. New Directions in Federalism Studies, London–New York 2010, S. 106–125.
47.
Vgl. Wilfried Swenden/Bart Maddens (Hrsg.), Territorial Party Politics in Western Europe, New York 2009; Christina Isabel Zuber/Edina Szöscik, EPAC – a New Dataset on Ethnonationalism in Party Competition in 22 European Democracies, in: Party Politics, 1.11.2012 (online); Bonnie Meguid, Competition Between Unequals: The Role of Mainstream Party Strategy in Niche Party Success, in: American Political Science Review, 99 (2005) 3, S. 347–359.
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