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2.7.2015 | Von:
Henrik Scheller

Der "erschöpfte Föderalstaat". Reformdebatte und Verfassungsrealität in Deutschland

"Erschöpfter Föderalstaat"

Die scheinbaren Inkonsistenzen der jüngeren Maßnahmen zur Reform der föderalen Ordnung lassen sich jedoch auch als Form politischer und wissenschaftlicher Orientierungslosigkeit deuten. Denn die zum Teil seit Jahrzehnten vorgetragenen Reformempfehlungen aus der traditionell stark normativ geprägten akademischen Debatte treffen in der Politik auf vermeintliche Beharrungskräfte und persistente Verteilungskoalitionen, die sich bisher allenfalls zu punktuellen Verfassungsänderungen durchringen konnten. Die beständigen Reformversuche, die Autonomie von Bund und Ländern zu stärken, ohne dass es bisher zu einer umfassenden Entflechtung der föderalen Kooperations- und Finanzierungsverbünde zwischen den Ebenen gekommen wäre, prägen inzwischen eine Abfolge immer kleinteiligerer Reformsequenzen, die sich – in Anlehnung an einen für den deutschen Sozialstaat geprägten Begriff – mit dem Terminus vom "erschöpften Föderalstaat" umschreiben ließe.[8] Denn die sich permanent verändernden gesellschaftlichen Problemstrukturen verlangen offenbar geradezu nach ebenenübergreifenden und politikfeldspezifischen Kooperationslösungen, wie diverse arbeitsmarkt- und sozialpolitische Reformen der jüngeren Vergangenheit zeigen. Dadurch wird jedoch ein grundlegender Zielkonflikt begründet. Denn die Versuche von Bund und Ländern, diesen gesetzgeberischen Pragmatismus mit Forderungen nach einer umfassenden Kompetenzentflechtung in der Föderalismusdebatte zu vereinbaren, führen dazu, dass Verfassungsreformen in immer kürzeren Abständen ihre eigenen Anpassungsreformen nach sich ziehen und auf diese Weise einen Reformmodus selbstreferenzieller Reproduktion hervorbringen.

Mit dem Begriff der "Erschöpfung" wird dabei ein Mechanismus der Transformation von Politikfeldern beschrieben, die sich eigentlich durch Kontinuität und "eine hohe Beharrungstendenz gegenüber grundlegenden Veränderungen" auszeichnen. Zwar stellt der Föderalismus an sich kein Politikfeld dar, da er den strukturellen Rahmen für nahezu alle Politikfelder bildet. Gleichwohl sind Fragen der föderalen Ordnung Gegenstand der Verfassungspolitik, die sich – ähnlich wie die Sozialpolitik – durch eine gegenüber "anderen Politikfeldern und der Ökonomie relativ autonome (verselbstständigte), sektorale Konstellation von Akteuren, Interessenstrukturen und Machtverhältnissen" auszeichnet.Tatsächlich sind Reformfragen der föderalen Ordnung in der Bundesrepublik im Wesentlichen Sache der Exekutiven von Bund und Ländern. Diese verfügen über politische und finanzielle Autonomie und stellten in der Vergangenheit eine vergleichsweise "homogene und konfliktarme Gruppe von Akteuren" dar. Seit der Wiedervereinigung hat sich dies gewandelt. Ausdruck dessen sind nicht nur die gewachsenen Disparitäten in der Wirtschafts- und Finanzkraft zwischen alten und neuen Bundesländern, sondern auch die gestiegene parteipolitische Heterogenität, die die Koalitionsbildung vor allem auf Länderebene prägt und damit die Entscheidungsfindung im Bundesrat beeinflusst.

Darüber hinaus lassen sich auch in der Verfassungspolitik Formen der inhaltlichen und fiskalischen "Entautonomisierung" beobachten. Denn durch den europäischen Integrationsprozess ist es nicht nur zu machtpolitischen Verschiebungen im föderalen Kompetenzgefüge zwischen Bund und Ländern gekommen. Auch die politische Agenda sowie Debatten über normative Prinzipien der Staatstätigkeit werden zunehmend von exogenen Akteuren wie der EU bestimmt. In fiskalischer Hinsicht erweist sich – spätestens seit der Föderalismusreform II – die in den vergangenen Jahrzehnten stark gestiegene Verschuldung aller gebietskörperschaftlichen Ebenen als Hypothek für deren autonome Politikgestaltung. Die eigentliche Erschöpfung, die sich in der Föderalstaatsdiskussion – ähnlich wie in der Sozialpolitik – beobachten lässt, "materialisiert sich als eine Dynamik von Problem- und Konfliktsequenzen, die wiederum Folge vergangener politischer Entscheidungen" der involvierten Akteure sind. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob der verfassungspolitische Reformaktionismus von Bund und Ländern möglicherweise Ausdruck einer schwindenden Handlungsfähigkeit ist, die durch Reformvorstellungen befördert wird, die zwar vordergründig auf eine Stärkung der Autonomie der bundesstaatlichen Ebenen abheben mögen, aber den sich wandelnden exogenen und endogenen Rahmenbedingungen nur noch bedingt Rechnung tragen.

"Entautonomisierung" der Debatte

Am neuen haushaltspolitischen "Konsolidierungsparadigma", das seit Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 sowohl die Rechtsetzung der EU als auch der Mitgliedsstaaten perpetuiert hat, lässt sich die "Entautonomisierung" des Föderalismusdiskurses besonders anschaulich verdeutlichen. Die hinter diesen Maßnahmen stehende Vorstellung, dass solide Staatsfinanzen eine wesentliche Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte und der Realwirtschaft darstellen, bestimmt inzwischen auch die verfassungspolitische Agenda in einer Weise, dass ein eigenständiger Diskurs über föderale Leitbilder sowie eine "gute föderale Ordnung" – im Sinne einer zeitgemäßen Verteilung von Zuständigkeiten und Ressourcen zwischen den Ebenen zur Lösung gesellschaftlicher Probleme – kaum mehr geführt wird.[9] Denn Kompetenzverteilungsfragen werden in der Bundesrepublik oft abstrakt und losgelöst von einzelnen Politikfeldern diskutiert.

Auch in der Finanzausgleichsdebatte ist die Frage "Wozu eigentlich Ausgleich?" weitgehend durch ein framing ersetzt worden, dass auf eine Begrenzung und Kontrolle der Umverteilung im Ausgleichssystem abhebt. Forderungen nach Kappungsobergrenzen, Konditionalitäten und degressiver Ausgestaltung von Zuweisungen im Länderfinanzausgleich einschließlich entsprechender Berichtspflichten zielen vordergründig auf eine Verbesserung der finanzpolitischen Planbarkeit für Bund und Länder, würden aber gleichzeitig die natürliche "Atmungsaktivität" des bisherigen Ausgleichssystems einschnüren. Diese sorgt dafür, dass das Umverteilungsvolumen in Relation zur Entwicklung des jährlichen Steueraufkommens steigt beziehungsweise sinkt und die einzelnen Länder – gemäß ihrer ökonomischen Leistungsfähigkeit – begünstigt oder belastet. Bemerkenswert an diesen Forderungen ist jedoch, dass sie einem gänzlich anderen Diskurskontext entstammen: Ausgehend von den Beratungen zur Föderalismusreform II über die Begrenzung der öffentlichen Verschuldung und die Einführung der neuen Schuldenbremse, waren sie leitend für die europäischen Verhandlungen zum Fiskalpakt und sind von dort inzwischen auch in die Finanzausgleichsdebatte eingewandert.

Dass das finanz- und haushaltspolitische Konsolidierungsparadigma eine derartige Dominanz entfalten konnte, gründete nicht zuletzt in den akuten Gefährdungen, die von der Finanz- und Wirtschaftskrise ausgingen und die eine immer engere Taktung der regulatorischen Maßnahmen durch die EU und ihre Mitgliedsstaaten erforderlich machten. Die kurze Abfolge der diversen Krisenbekämpfungsmaßnahmen lässt sich als eine "negative Rückkoppelungsschleife" deuten, die letztlich auch die "Entautonomisierung" des Föderalismus- und Finanzausgleichsdiskurses in der Bundesrepublik befördert hat. Denn mit der Implementierung der Maßnahmen durch Überführung in nationales Recht gingen in der Bundesrepublik oft mehr oder minder offenkundige Folgewirkungen für die föderale Ordnung und ihre Finanzverfassung einher, die in absehbarer Zeit weitere Reformen nach sich ziehen werden: "Die negative Rückwirkung des Politikfeldes auf sich selbst bringt mit sich, dass Prozesse, in denen Präferenzen geformt und Konflikte um Macht und Interessen ausgetragen werden, das Politikfeld in eine Phase der Entautonomisierung treiben".[10]

Wie sehr inzwischen die Funktionalität des Finanzausgleichssystems in den Fokus der Debatte gerückt ist, zeigen auch die Reformvorschläge, die vor allem auf eine Reduktion des Ausgleichsvolumens, mehr Anreizgerechtigkeit und Transparenz, geringere Streitanfälligkeit einzelner Ausgleichsmechanismen sowie die Herstellung von mehr Kohärenz mit dem Maßstäbegesetz zielen.[11] Auf die dahinterstehenden Annahmen der ökonomischen Föderalismustheorie stützte sich bereits der 2013 beim Bundesverfassungsgericht eingereichte Normenkontrollantrag der Geberländer zur Prüfung der Vereinbarkeit des geltenden Finanzausgleichsgesetzes mit dem Grundgesetz. Mit den Zweckbestimmungen und Maßgaben des geltenden Verfassungsrechts sind solche modelltheoretischen Vorstellungen jedoch allenfalls bedingt vereinbar. Dass das Ausgleichssystem an sich keinen Selbstzweck erfüllt, sondern in seiner Einbettung als tragende Säule der bundesstaatlichen Finanzordnung und korrigierender Arm der originären Steuerzerlegung die politische Souveränität und autonome Gestaltungsfähigkeit der Bundesländer sicherzustellen hat, gerät bei solchen Begründungsversuchen immer wieder aus dem Blick. Die eigene Staatsqualität und ihren Gemeinwohlauftrag können die Bundesländer erst ausfüllen, wenn sie über eine hinreichende Finanzausstattung verfügen. Dies gilt auch 25 Jahre nach der Wiedervereinigung insbesondere für die ostdeutschen Bundesländer.[12]

Negative Rückkoppelungsschleifen, bei denen sich "Problem- und Konfliktsequenzen" aus vergangenen politischen Entscheidungen ergeben, können offenbar auch als Folge von (normativ inspirierten) Reformmaßnahmen auftreten, die sich in der politischen Praxis als problemunangemessen erweisen. Ein Beispiel ist das 2006 mit der Föderalismusreform I verabschiedete "Kooperationsverbot" zwischen Bund und Ländern für den Bildungsbereich, das auf Kompetenzentflechtung und Wiederherstellung der Länderautonomie zielte. Schon kurz nach ihrem Inkrafttreten regte sich Kritik an dieser Regelung, da sie mit dem fachpolitischen Ziel, den Bildungsstandort Deutschland zu stärken, kollidierte. Im Dezember 2014 wurde das Verbot deshalb – zumindest für den Hochschulbereich – wieder gelockert.

Ein zweites Beispiel bildet die derzeit geführte Debatte über die Investitionspolitik der öffentlichen Hand. Die 2009 im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse erweist sich immer mehr als weiteres Hemmnis für die ohnehin schwache Investitionstätigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden, da die im alten Artikel 109 des Grundgesetzes vorgesehene Bindung der Nettokreditaufnahme an die Höhe der Investitionen formal entfallen ist und fachpolitische Ausgabenentscheidungen mit Blick auf die im Stabilitätsrat vereinbarten Ziele zur Haushaltskonsolidierung zurückgestellt werden. Jahrzehntealte ökonomische und fiskalische Disparitäten im Nord-Süd- sowie im Ost-West-Vergleich könnten sich auf diese Weise weiter verfestigen.[13] Nicht umsonst hat Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel eine Expertenkommission mit der Erarbeitung von Vorschlägen zur Stärkung der öffentlichen Investitionstätigkeit beauftragt. Die inzwischen vorliegenden Empfehlungen wie die Schaffung eines "Nationalen Investitionspaktes für Kommunen", die Gründung einer von Bund und Ländern getragenen "Infrastrukturgesellschaft für Kommunen", die Weiterentwicklung von "Öffentlichen Kooperationen" oder die Schaffung eines öffentlichen Infrastrukturfonds des Bundes und der Länder dürften im Falle einer Realisierung die finanzpolitische Autonomie der einzelnen föderalen Ebenen eher beschränken und eine weitere Verflechtung fördern.[14]

Auch die von der Bundesregierung verstärkt propagierte Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur durch private Träger oder Public-private-Partnerships ist ein Beleg für die "Entautonomisierung" der finanzpolitischen Reformdebatte: Denn letztlich sollen als Ausfluss einer normativen Idealvorstellung für die finanzföderale Ordnung vormals öffentliche Güter zu einem Objekt von Renditeorientierung und Entgeltpflicht für die Bürgerinnen und Bürger werden. Obwohl davon die grundlegende Frage tangiert wird, welche (sozial-integrativen) Funktionen der Bundesstaat und seine Glieder zukünftig eigentlich (noch) erfüllen sollen, wird sie im gegenwärtigen Reformdiskurs allenfalls punktuell erörtert – ganz abgesehen davon, dass die öffentliche Hand damit ureigene Gestaltungsspielräume aufgibt.

Fußnoten

8.
Vgl. hier und für die folgenden Zitate Christine Trampusch, Der erschöpfte Sozialstaat. Transformation eines Politikfeldes, Frankfurt/M. 2009, insb. S. 18–26.
9.
Vgl. Veith Mehde, Föderalismusbilder im Wandel – Rechtliche Perspektiven zwischen Empirie und Ideologie, in: Der moderne Staat, 5 (2012) 2, S. 443–458.
10.
Vgl. Ch. Trampusch (Anm. 8), S. 22.
11.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen 1/2015.
12.
Dass., Monatsbericht März 2015, S. 14–19.
13.
Vgl. Karl Friedrich Bohler/Bruno Hildenbrand, Nord – Süd, in: Stephan Lessenich/Frank Nullmeier (Hrsg.), Deutschland – eine gespaltene Gesellschaft, Frankfurt/M. 2006, S. 234–25; Wolfgang Förster, Vergleichende Übersichten von 2008 bis 2014, in: Martin Junkernheinrich et al. (Hrsg.), Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2015, Berlin 2015.
14.
Vgl. Expertenkommission "Stärkung von Investitionen in Deutschland", Stärkung von Investitionen in Deutschland, Berlin 2015.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Henrik Scheller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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