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2.7.2015 | Von:
Sven Leunig

Subsidiarität als Kompetenzverteilungsregel im deutschen Föderalismus?

Subsidiarität im Grundgesetz

Abgesehen von der direkten Erwähnung des Grundsatzes der Subsidiarität in Artikel 23 über das Verhältnis der Kompetenzen des Gesamtstaates zu denen der EU ist das Subsidiaritätsprinzip im Grundgesetz in Artikel 72 über die konkurrierende Gesetzgebung zu finden. Wie bereits erwähnt, ist das unbedingte Subsidiaritätsprinzip ansonsten nur insofern zu erkennen, als in Artikel 30 des Grundgesetzes festgelegt wird, dass alle staatlichen Aufgaben von den Ländern erfüllt werden, solange das Grundgesetz keine andere Regelung trifft. Dasselbe legen die Artikel 70 und 83 für die Gesetzgebung beziehungsweise die Gesetzesausführung fest. Auch wenn diese Festlegungen anderes suggerieren und der Bund gemäß den Artikeln 71 und 73 des Grundgesetzes nur über geringe ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen verfügt – faktisch sind mit den Bestimmungen insbesondere der Artikel 72 und 74 den Ländern fast alle Teile der materiellen Gesetzgebung entzogen. Diese unterwerfen den weit überwiegenden Teil der Rechtsmaterien der konkurrierenden Gesetzgebung: Den Ländern obliegt immer dann die Gesetzgebung, wenn und solange der Bund nicht selbst tätig geworden ist (Kasten).

Die konkurrierende Gesetzgebung im GrundgesetzDie konkurrierende Gesetzgebung im Grundgesetz
Seit der Föderalismusreform 2006 kann der Bund laut Artikel 72 Absatz 2 in etwa der Hälfte der aufgezählten Bereiche nur dann tätig werden, wenn eine Notwendigkeit dazu besteht. Im Zuge der Föderalismusreform wurde den Ländern zudem die Möglichkeit zur Abweichung in einigen Feldern eingeräumt, die nicht dieser sogenannten Erforderlichkeitsklausel unterliegen. Schließlich kann der Bund laut Artikel 71 den Ländern selbst im Bereich seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz die Möglichkeit zur Rechtsetzung einräumen. All dies klingt zunächst durchaus "länderfreundlich". Insbesondere der Umstand, dass der Bund in vielen Kompetenzbereichen der konkurrierenden Gesetzgebung einer Erforderlichkeitsklausel unterworfen ist, stellt überdies zweifellos eine Ausprägung des bedingten Subsidiaritätsprinzips dar.[12]

Allerdings wurde hier vom Verfassungsgeber keine abschließende Verteilung der Kompetenzen vorgenommen, sondern festgelegt, dass im Einzelfall entschieden werden müsse, welche Ebene die Kompetenz jeweils wahrnimmt. Die Art der Bedingung, die hier formuliert wurde, erinnert durchaus an das Subsidiaritätsprinzip: Laut Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes ist der Bund nur dann berechtigt, seine Kompetenz wahrzunehmen, "wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht". Implizit könnte dies also in der Tat so verstanden werden, dass der Bund nur dann tätig werden darf, wenn eine Regelung durch die Länder nicht sinnvoll wäre, mithin diese die ihnen prinzipiell zugewiesene Kompetenz im Einzelfall nicht genauso gut oder besser als der Bund wahrnehmen könnten – was letztlich dem Grundgedanken des bedingten Subsidiaritätsprinzips entspräche. Angenommen wurde dabei vom Verfassungsgeber, die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit sei grundsätzlich ein Ziel, von dem stets angenommen werden könne, dass es besser durch Bundes- als durch Landesgesetzgebung erreicht werden könne.

Bis 1994 enthielt Artikel 72 Absatz 2 eine Formulierung, die noch deutlicher den Gedanken der bedingten Subsidiarität zum Ausdruck brachte. Diese lautete, es bestehe dann ein Bedürfnis nach bundeseinheitlichen Regelungen, wenn "eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann." Hier findet sich also die Bedingung der "Wirksamkeit" wieder, die durchaus mit "Adäquatheit" übersetzt werden könnte.

Die Geschichte des Artikels 72 Absatz 2 macht deutlich, wie schwierig seine Anwendung war. In der Praxis erkannte der Bund nämlich in einer Vielzahl von Fällen das Bedürfnis (und später: das Erfordernis) einer eigenen Gesetzgebung – und seine Sichtweise wurde vom Bundesverfassungsgericht bis nach der Jahrtausendwende fast ausnahmslos bestätigt. Damit war den Ländern die Gesetzgebung in den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung also faktisch entzogen, und der Bund räumte seinerseits den Ländern auch im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung kaum Handlungsoptionen ein. Im Laufe der Jahrzehnte hat der Bund den Ländern auch bei der Ausführung der Bundesgesetze – jener Bereich, der nach allgemeiner Ansicht weitgehend den Ländern vorbehalten war – immer stärkeren Einfluss genommen. Nicht nur wurden sukzessive mehr Bundesoberbehörden in jenen Sektoren eingerichtet, in denen nach den Artikeln 86 und 87 des Grundgesetzes eine unmittelbare Bundesverwaltung vorgesehen ist. Auch die in Artikel 85 geregelte Bundesauftragsverwaltung wurde mehr und mehr ausgedehnt.

Noch deutlicher wurde die Unitarisierungstendenz bis zur Föderalismusreform 2006 bei den Verfahren, mit denen die Länder Bundesgesetze ausführen sollten. Der Normalfall sollte die Ausführung der Bundesgesetze in landeseigener Verwaltung sein, bei welcher der Bund sich auf die Rechtsaufsicht beschränkte. Artikel 84 des Grundgesetzes, der diese landeseigene Verwaltung regelte, sah jedoch bis 2006 eine "Öffnungsklausel" zugunsten des Bundes vor: Mit Zustimmung des Bundesrates konnte der Bund in diesem Bereich in einem Gesetz auch dessen Ausführung bestimmen – wovon er ausgiebig Gebrauch machte. Nunmehr können die Länder von einer solchen Regelung durch den Bund abweichen, sofern dieser die Ausführungsbestimmungen nicht mit Zustimmung des Bundesrates "abweichungsfest" gemacht hat. Allerdings darf Letzteres laut Artikel 84 Absatz 1 nur "in Ausnahmefällen" geschehen, wenn ein besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung besteht.[13]

Das bedingte Subsidiaritätsprinzip ist also als Gestaltungsprinzip zur Regelung der konkreten Ausübung von Kompetenzen im Grundgesetz erkennbar. Inwieweit es auch bei der ursprünglichen Zuteilung von Kompetenzen im Sinne eines Strukturprinzips Anwendung gefunden hat, lässt sich nur aus den Äußerungen der Verfassungsgeber beziehungsweise des verfassungsändernden Gesetzgebers herleiten.[14]

Fußnoten

12.
So beispielsweise D. Hanschel (Anm. 2), S. 80.
13.
Es ist wohl kein Zufall, dass hier wiederum die "Bedürfnisklausel" des bis 1994 geltenden Art. 72 Abs. 2 GG anklingt. Allerdings wird an dieser Stelle, anders als bei Art. 72 Abs. 2 GG a.F., nicht näher bestimmt, wann dieses Bedürfnis besteht.
14.
Zur Verwendung der Termini Gestaltungs- und Strukturprinzip vgl. Rudolf Hrbek, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU – Bedeutung und Wirkung nach dem Vertrag von Amsterdam, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung (EZFF) (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2000, Baden-Baden 2000, S. 510–531, hier: S. 513f.
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