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2.7.2015 | Von:
Sven Leunig

Subsidiarität als Kompetenzverteilungsregel im deutschen Föderalismus?

Subsidiarität bei der Verfassungsgebung

Die Auswertung der Protokolle des Parlamentarischen Rates beziehungsweise des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee aus den Jahren 1948/49 zeigt, dass die Beratungen jener Ausschüsse, die sich mit der Kompetenzzuordnung für Bund und Länder befassten, nicht explizit Bezug auf das Konzept der Subsidiarität nahmen. Gleichwohl sind auch hier gewisse gedankliche Verbindungen zum Subsidiaritätsprinzip zu erkennen, die letztlich auch die oben genannten Bedingungen in Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes erklären.

Leitgedanke der Mitglieder beider Gremien war offenbar die Sorge um die Rechtseinheit im späteren Bundesgebiet, was zunächst dem Kernelement der Subsidiarität zuwiderläuft. Bei der Gesetzgebung hätte die Wahrnehmung einer Rechtsetzungsbefugnis durch die Länder gerade die Folge gehabt, dass im Bundesgebiet unterschiedliches Recht gesetzt worden wäre – zumindest dann, wenn die Länder sich nicht untereinander auf gleichlautende Gesetze verständigt hätten, was wiederum dem Kerngedanken der Subsidiarität, ja des Föderalismus an sich, widersprochen hätte. Rechtseinheit lässt sich zweifellos am umfassendsten in einem Einheitsstaat verwirklichen. Insofern waren die Verfassungsgeber, obgleich von Landesparlamenten entsandt, hochgradig "antiföderalistisch" eingestellt, als sie aufgrund der hohen Bedeutung, die sie der Rechtseinheit beimaßen, dem Bund durch die konkurrierende Gesetzgebung einen enormen Katalog an Gesetzgebungskompetenzen zuordneten.[15] Dies fiel jedoch auf den ersten Blick nicht auf – denn Kernprinzip der konkurrierenden Gesetzgebung war auch damals, dass diese "eigentlich" den Ländern vorbehalten blieb und der Bund – bis zur Föderalismusreform 2006 noch in allen Materien des Artikels 72 Absatz 2 – nur "unter Auflagen" tätig werden durfte. In diesen findet sich, wie oben erwähnt, das Subsidiaritätsprinzip durchaus wieder.

Jedenfalls bestand unter den Fraktionen kaum Dissens über den Umfang der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, wobei man sich auch auf die ebenfalls schon sehr "bundesfreundlichen" Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung beziehen konnte.[16] Dass es Bereiche gebe, "für die ihrem Charakter nach eine Zuständigkeit des Landes ohnehin ausscheidet",[17] wurde ohne Diskussion angenommen, wobei in diesem Zusammenhang explizit die Außenpolitik, die Staatsangehörigkeit und das Münzwesen genannt wurden. Nur zu wenigen Kompetenzregelungen lassen sich in den Dokumenten des Konvents und des Parlamentarischen Rates nähere Begründungen finden. Insofern ist dem Politologen Karlheinz Niclauß zuzustimmen, wenn er im Parlamentarischen Rat generell "zentralistische Tendenzen" ausmacht.[18]

Interessant ist in diesem Zusammenhang die Argumentation des FDP-Finanzexperten Herrmann Höpker-Aschoff, der etwa einen Einfluss der einzelnen Länder auf die Höhe der Einkommen- und Vermögensteuer ablehnte, weil "Standortverschiebungen" in der Wirtschaft zu befürchten seien.[19] Aber auch die Arbeitnehmerseite zeigte sich in dieser Frage nicht sehr föderalistisch: Der DGB hielt unterschiedliche Steuerabzüge bei Löhnen und Gehältern und damit verschiedene Nettolöhne in denselben Industriezweigen für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht für tragbar.[20] Härtel hält denn auch fest, dass der Verbleib etwa des Kultusbereiches bei den Ländern vornehmlich traditionelle Gründe gehabt habe – Bildung war "schon immer" Aufgabe der Länder gewesen, im Kaiserreich ebenso wie in der Weimarer Republik.[21]

Insgesamt lässt sich also festhalten, dass das Subsidiaritätsprinzip während der Beratungen über das Grundgesetz keine nennenswerte Rolle bei der Kompetenzverteilung im Bundesstaat gespielt hat. Dass ein großer Teil der Gesetzgebung der Bundesebene zugeordnet wurde, wurde vielmehr hauptsächlich mit den Bedingungen der Nachkriegszeit begründet, die ein einheitliches Handeln etwa beim Wiederaufbau und dazu auch eine übergreifende Rechtsetzung erforderlich machten. Auch Grundgesetzänderungen der folgenden Jahrzehnte liefen stets auf eine weitere Verlagerung von Kompetenzen auf den Bund hinaus, wobei deren Notwendigkeit stets mit Effizienz begründet wurde.[22] Erst mit der Föderalismusreform 2006 gab es eine nennenswerte Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Länder. Fraglich bleibt allerdings, ob diese Neuverteilung in der vorgenommen Weise tatsächlich gerechtfertigt gewesen ist.[23]

Fazit

Ein Heranziehen des Subsidiaritätsprinzips für die Beantwortung dieser Frage besäße wenig historische oder materiellrechtliche Rechtfertigung: Ungeachtet der fortwährenden Behauptung einer prominenten Rolle des Subsidiaritätsprinzips für die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat in Politik und Wissenschaft lässt sich diese für die Entstehung des Grundgesetzes ebenso wenig nachweisen wie im Text selbst – mit Ausnahme des Artikels 72 Absatz 2.

Gleichwohl scheint es weiterhin geboten, über die möglichen Elemente eines Maßstabs für die vernünftige Kompetenzverteilung im Bundesstaat nachzudenken. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Bildungspolitik. Wie oben erwähnt, wurde deren Verbleib auf der Landesebene 1948/49 im Wesentlichen historisch begründet – beziehungsweise mit dem "schlagenden" Argument, den Ländern verblieben bei einer Verlagerung dieser Kompetenz auf die Bundesebene praktisch keine nennenswerten Gesetzgebungskompetenzen mehr, ergo müsse sie weiterhin ihnen obliegen, um sie nicht zu föderalistischen "Kaisern ohne Kleider" zu machen. Erst mit der verstärkten Hinwendung zum Wettbewerbsprinzip als tragende Säule des deutschen Föderalismus wurde in den vergangenen Jahren der Verbleib der Bildungspolitik auf Landesebene auch sachlich begründet: Die Länder sollten, so der Gedankengang, etwa um das "beste" Schulmodell miteinander wetteifern. Woran dessen Qualität allerdings gemessen werden soll, bleibt weiterhin unklar. Hinzu kommt, dass fortwährende Änderungen der Schulsysteme in den 16 Ländern auf Kosten der Schülerinnen und Schüler gehen, insbesondere dann, wenn sie von einem Bundesland ins andere wechseln.

Wie könnte also eine "anwenderfreundliche" und überprüfbare Norm zur Verteilung von Kompetenzen innerhalb eines Bundesstaates aussehen? Auf den ersten Blick könnte es sinnvoll sein, nach der Finanzierbarkeit einer bestimmten Materie zu fragen. Denkt man beim Beispiel der Bildungspolitik etwa an die geforderte Inklusion, so hört man allenthalben die Klage der Schulen, sie seien finanziell nicht ausreichend ausgestattet. Die Kultusministerien sehen dies zwar prinzipiell ein, verweisen aber ebenfalls auf ihre leeren Haushaltskassen. Wäre dies also ein Argument für die Übertragung der Bildungspolitik auf den Bund? Letztlich nicht, denn genauso könnte gefordert werden, die Länder durch den Bund mit ausreichenden Mitteln auszustatten, wie dies gegenwärtig etwa im Bereich der Flüchtlingsversorgung geschehen soll.

Ebenso problematisch scheint der auch im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip immer wieder diskutierte Maßstab der Effizienz. Da die Fähigkeit, eine Aufgabe effizient zu erledigen, jedoch nicht selten mit den finanziellen Möglichkeiten verknüpft ist, scheint auch dieses Prinzip in der Anwendung problematisch – ganz abgesehen davon, dass unklar ist, was unter Effizienz zu verstehen ist.

Am sinnvollsten wäre es wohl, nach der allgemeinen Sachgerechtigkeit einer Kompetenzverteilung zu fragen. Sachgerecht wäre die Zuordnung einer Kompetenz an die Länder zum Beispiel dann, wenn im zu verteilenden Regelungsbereich Gruppen von Menschen, juristische Personen oder aber Gegebenheiten betroffen sind, die nur in einem Bundesland anzutreffen sind beziehungsweise sich in einigen oder mehreren Gliedstaaten deutlich voneinander unterscheiden – man denke etwa an die Küstenländer oder generell an die Grenzregionen. Insbesondere Letztere haben aufgrund ihrer Lage spezifische Eigeninteressen, wie beispielsweise die gegenwärtige Diskussion über die Einführung einer PKW-Maut zeigt. In diesem Fall spräche die größere räumliche wie inhaltliche Nähe des Landesgesetzgebers zu den Betroffenen für einen Verbleib der Kompetenz auf Landesebene. Es ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber in einer solchen Konstellation über eine größere Sachkompetenz verfügt als der Bundesgesetzgeber. Will man hingegen einen "Wettbewerb" um die bestmögliche Lösung in einem Politikfeld, so dürften die Bedingungen in diesem Bereich zwischen den Bundesländern gerade nicht signifikant voneinander abweichen, um die Wettbewerbsbedingungen nicht zu verzerren. Es wäre dann eine politische Entscheidung, ob man ein bestimmtes Politikfeld für einen solchen Wettbewerb für geeignet hielte oder nicht.

Fußnoten

15.
Vgl. Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht – Untersuchungen zu Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz, Tübingen 1998, S. 405f.
16.
Vgl. Karlheinz Niclauß, Der Weg zum Grundgesetz – Demokratiegründung in Westdeutschland 1945–1949, Paderborn 1998, S. 288. Dies galt laut der Politikwissenschaftlerin Angela Bauer-Kirsch bereits ebenso für den Herrenchiemseer Konvent, vgl. dies., Herrenchiemsee. Wegbereiter des Parlamentarischen Rates, Bonn 2005, S. 103f.
17.
Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Boppard 1981, S. 247.
18.
Vgl. K. Niclauß (Anm. 16), S. 290.
19.
Ebd. S. 296.
20.
Ebd. S. 291.
21.
Vgl. I. Härtel (Anm. 9), S. 604.
22.
Vgl. Edin Šarčević, Das Bundesstaatsprinzip: Eine staatsrechtliche Untersuchung zur Dogmatik der Bundesstaatlichkeit des Grundgesetzes, Tübingen 2000, S. 188. Auch bei der Reformdiskussion der Kataloge der Art. 74 und 75 GG in den späten 1990er Jahren seien Argumentationsfiguren des Subsidiaritätsprinzips nicht erkennbar gewesen.
23.
Vgl. dazu Sven Leunig, Zur Neuverteilung von Kompetenzen bei bundesstaatlichen Verfassungsänderungen am Beispiel der deutschen Föderalismusreform I (2006), in: EZFF (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2015, Baden-Baden (i.E.).
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Sven Leunig für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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