Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.

2.7.2015 | Von:
Felix Schulte

Frieden durch Föderalismus

Annäherung durch Teilung

Das Ordnungsprinzip des Föderalismus beruht auf sich weitestgehend selbst bestimmenden Föderationssubjekten. Im Rahmen eines ethnischen Föderalismus werden Gruppen selbst zu staatstragenden Elementen. Dies führt automatisch zur Anerkennung ethnischer Differenz. Die Möglichkeiten des Föderalismus, eine friedliche Koexistenz herzustellen, basieren auf geteilter Souveränität, wobei eine Balance zwischen notwendiger Einheit und gewünschter Vielfalt hergestellt werden soll. Die Existenz mehrerer Amtssprachen, die Berücksichtigung ethnischer Zugehörigkeit bei der Zusammensetzung von Institutionen und ein entlang ethnischer cleavages gespaltenes Parteiensystem sind mögliche Erkennungsmerkmale. Eine Verallgemeinerung ist kaum möglich, da das Prinzip meist maßgeschneidert zur Geltung kommt.

Aus theoretischer Sicht basieren föderale Strukturen auf einer gesetzlichen Vereinbarung über den Zusammenschluss einzelner Gliedstaaten zu einem Gemeinwesen. Die Gliedstaaten sind auf Bundesebene repräsentiert und beteiligen sich am Gesetzgebungsverfahren. In einem klassischen "symmetrischen" Bundesstaat besitzen alle Gliedstaaten dieselben Kompetenzen. Ethnische Versionen dieses Typus sind selten. In Grundzügen gehört Belgien mit seinen drei Gemeinschaften für die flämische, wallonische und deutsche Volksgruppe dazu. In der Regel sind jedoch nicht alle Gruppen staatstragend. Grundsätzlich werden im ethnischen Föderalismus territoriale Gruppen vor nicht-territorialen Gruppen privilegiert. Unter letzteren stattet er jene, die Anerkennung fordern, mit bestimmten Souveränitätsrechten aus. Er kann also flexibel durch positive Diskriminierungsmaßnahmen auf ethnische Problemlagen reagieren. Ein Beispiel für eine solche ethnische Variante des asymmetrischen Föderalismus ist Spanien. Das Land ist in 17 "autonome Gemeinschaften" mit unterschiedlichen Befugnissen unterteilt. Hier fungierte der Föderalismus als Ex-ante-Strategie, um das multiethnische Gemeinwesen vor dem Auseinanderfallen zu bewahren (holding together federations). Gleichwohl kann das föderale Prinzip auch ex post wirken. Sich bereits in einem Konflikt befindliche Gruppen sollen sich im Rahmen eines föderalen Arrangements versöhnen. Dann handelt es sich um coming together federations.[8]

Beide Formen sind an Voraussetzungen geknüpft: Sie benötigen mehrere politisch relevante Gruppen ähnlicher Größe, die konzentriert siedeln und vergleichbare Forderungen nach Anerkennung artikulieren. Selbst wenn dies gegeben ist, bleibt das Leistungspotenzial des ethnischen Föderalismus überschaubar. Der Grund liegt im ihm inhärenten Prinzip der Machtteilung. Die Gruppen sollen das Gemeinwesen gemeinsam regieren. Das setzt eine ständige Kooperations- und Kompromissbereitschaft voraus. Die Inklusion sämtlicher gesellschaftlicher Gruppen am politischen Aushandlungsprozess kann schnell zum Fluch werden. Das zeigt die gescheiterte Konfliktregulierung auf Zypern: Per Verfassung sollten die Interessen beider Gruppen unter einen Hut gebracht werden. So bildeten ein griechisch-zyprischer Präsident, ein türkisch-zyprischer Vize-Präsident und ein Rat aus Mitgliedern beider Gruppen die geteilte Exekutive. Für das Parlament wurde eine genaue ethnische Zusammensetzung festgelegt, ebenso für den öffentlichen Dienst. Doch die griechischen Zyprer empfanden es als Benachteiligung, dass die türkischen Zyprer nur 18 Prozent der Bevölkerung stellten, aber gut ein Drittel aller staatlichen Jobs erhalten sollten. Der Streit über eine Verfassungsänderung eskalierte schließlich zum Bürgerkrieg.[9]

Auch aus Angola oder Bosnien-Herzegowina gibt es diesbezüglich wenig Erfreuliches zu berichten. Annäherung durch (Macht-)Teilung funktioniert nur begrenzt. In einem womöglich gewaltsam verlaufenden Konflikt sind Kooperations- und Kompromissbereitschaft zwischen den verschiedenen Gruppen schlicht nicht vorhanden. Das Regulierungsmodell der territorialen Autonomie verschiebt den Schwerpunkt von der Machtteilung auf begrenzte Eigenständigkeit. Die Zusammenarbeit zwischen Gruppen wird auf ein Mindestmaß beschränkt.

Fußnoten

8.
Vgl. Andreas Heinemann-Grüder, Föderalismus als Konfliktregelung, Berlin 2011.
9.
Vgl. Susanne Baier-Allen, The Failure of Power-Sharing in Cyprus. Causes and Consequences, in: Ulrich Schneckener/Stefan Wolff (Hrsg.), Managing and Settling Ethnic Conflicts, London 2004, S. 77–93.
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