Ein Mann geht an einem Graffiti, das den griechischen Premier Tsipras und die Bundeskanzlerin Merkel zeigt, vor, 18.10.2015

18.12.2015 | Von:
Julian Lehmann

Flucht in die Krise – Ein Rückblick auf die EU-"Flüchtlingskrise" 2015

Das Dublin-System am Boden

Die Dublin-Verordnung – eines der Kernstücke des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems – ist Ende 2015 faktisch am Boden. Das unmittelbar anwendbare EU-Gesetz enthält einen Kriterienkatalog darüber, welches EU-Land für die Bearbeitung eines Asylantrags zuständig ist. An dem Grundprinzip hat sich seit der ersten Fassung der Verordnung von 2003 nichts geändert: Zuständig ist das Land, in dem ein Asylsuchender erstmals EU-Boden betritt, üblicherweise die Staaten an den EU-Außengrenzen. Das System war nicht als Solidaritätsmechanismus gedacht, sondern goss vielmehr den kleinsten politischen Nenner über das Verhältnis von Flüchtlingsschutz und Grenzschutz in Gesetzesform. Sowohl das geografische Zentrum als auch die Peripherie der EU verknüpften die Zuständigkeit für Asylverfahren mit dem Grenzschutz. "Wer Asylsuchende einreisen lässt, muss sich auch um sie kümmern", könnte das Dublin-Prinzip umschrieben werden. Souveränität über den Grenzschutz gibt dabei kein Land ab. Schon bei der jüngsten Neufassung der Verordnung 2012/13 gab es keine politische Mehrheit für einen Notfallverteilungsmechanismus von Flüchtlingen.

Bereits in der Vergangenheit stand das Dublin-System wegen faktisch unterschiedlicher Aufnahmebedingungen massiv unter Druck. Die Zahl der tatsächlichen Überstellungen war gering.[11] Sowohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als auch der Europäische Gerichtshof stoppten 2011 und 2013 Überstellungen nach Griechenland wegen der dortigen Mängel bei der Unterbringung und in den Asylverfahren.[12] Ende 2014 untersagte der EGMR die Überstellung einer Familie mit Kindern nach Italien, solange dort keine Garantien für kindgerechte Aufnahme vorlägen.[13] In Hunderten Verwaltungsgerichtsentscheidungen in mitgliedstaatlichen Gerichten wurden bei besonderen individuellen Umständen auch Überstellungen in andere EU-Länder, darunter Bulgarien und Ungarn, gestoppt.

Die Drohung Italiens, Asylsuchende während der Umbrüche in Ägypten und Libyen einfach nach Norden weiterreisen zu lassen, machte außerdem schon 2011 deutlich, wie leicht das Dublin-System politisch unterlaufen werden kann: Es fußt auf einer ordnungsgemäßen Registrierung in der EU-weiten Datenbank EURODAC; ohne Registrierung in den Ankunftsländern können auch keine Dublin-Überstellungen von weitergewanderten Asylsuchenden stattfinden. 2015 ließen mehrere überforderte und vom Dublin-System frustrierte EU-Staaten Flüchtlinge ohne Registrierung weiterwandern.

Im September 2015 wurde ausgerechnet Deutschland, dem langjährigen Verfechter der Dublin-Verordnung, vorgeworfen, es habe das System zum Einsturz gebracht. Grund war nicht nur der Bustransfer der Asylsuchenden aus Budapest, sondern auch die Entscheidung, Dublin-Rücküberstellungen syrischer Staatsbürger auszusetzen. Ende August hatte eine Dienstanweisung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern eine entsprechende Leitlinie aufgezeigt. Das Papier war allerdings nicht als bindende Vorgabe gedacht und ließ offen, ob Deutschland für Syrer den Selbsteintritt erklärt (bei Vorliegen von systemischen Mängeln in den Asylverfahren des eigentlich zuständigen EU-Staates[14]) oder lediglich die Überstellungsfristen in Dublin-Verfahren tatenlos ablaufen lassen will. Das BAMF ruderte mit der Aussage zurück, dass Dublin-Verfahren syrischer Staatsangehöriger "zum gegenwärtigen Zeitpunkt weitestgehend faktisch nicht weiter verfolgt" werden.

Deutschlands Entscheidung, die Dublin-Verordnung auszusetzen, lagen vermutlich vor allem praktische Erwägungen zugrunde. Bereits vorher lag die Zahl der Überstellungen für Syrer bei unter 150 Personen, nicht zuletzt wegen der schlechten Bedingungen in den Transitländern Italien, Ungarn und Bulgarien. Der administrative Aufwand des Dublin-Systems hatte den Nutzen längst überstiegen. In jedem Fall trug die Entscheidung aber zur Wahrnehmung bei, die Bundesregierung wolle die Illusion eines funktionierenden Zuständigkeitssystems nicht einmal mehr aus politischen Gründen aufrechterhalten.

Die Frage der Zuständigkeit über Asylverfahren und damit die Zukunft des Dublin-Systems bestimmten auch die Diskussionen auf EU-Ebene. Bereits im Mai hatte die EU-Kommission in ihrer "Migrationsagenda" angekündigt, 40000 Asylsuchende von den Grenzstaaten auf Grundlage freiwilliger Zusagen umzuverteilen. Im September schlug sie mit breiter Zustimmung des EU-Parlaments die Aufstockung um 120000 Asylsuchende nach festen Quoten vor.[15] Der Ministerrat billigte die Vorschläge am 14. und 22. September mit vier Gegenstimmen (Rumänien, Slowakei, Tschechien und Ungarn) nach Wochen des Streits zwischen Gegnern und Befürwortern der Umverteilung. Er stimmte damit erstmalig einem quotenbasierten Ad-hoc-Verteilungsmechanismus zu, gestützt auf eine Art Notfallkompetenz des Rates im EU-Vertrag im Falle hoher Zugangszahlen.[16] Ungarn blieb als Gegner der Pläne vom Mechanismus ausgenommen. Für die Verteilung sollen besonders schutzbedürftige Personen aus Herkunftsländern ausgewählt werden, die mit sehr hohen Anerkennungsquoten der Asylgesuche (75 Prozent und mehr) korrelieren – derzeit Syrien, Irak und Eritrea.

Praktische Voraussetzung für die Umverteilung ist die Einrichtung sogenannter Hotspots. Die von Grenzschutzbeamten der Mitgliedstaaten, Mitarbeitern von Europol und Mitarbeitern der vom EU-Asylunterstützungsbüro betriebenen Registrierungszentren in Italien und Griechenland sollen in Zukunft auch frühzeitig erkennen, wer nicht schutzbedürftig ist, und eine schnelle Rückkehr von abgelehnten Asylbewerbern ermöglichen. Dabei bleibt aber unklar, wie vor Ort ein faires Asylverfahren gewährleistet werden kann und wie Asylsuchende dazu gebracht werden können, ohne Einsatz von Zwang in den Zentren zu bleiben. Aktuell stehen die Hotspots auch vor Implementierungsproblemen: Die Mitgliedstaaten haben Schwierigkeiten, genügend Beamte bereitzustellen, und nur wenige Asylsuchende sind bereit, sich registrieren zu lassen. Schon jetzt zeichnet sich ab, dass funktionierende Hotspots ressourcen- und zeitintensiv sind[17] und der Verteilungsmechanismus bei Asylsuchenden unpopulär ist, weil individuelle Präferenzen über die Wahl des Aufnahmelandes unberücksichtigt bleiben und die Weiterwanderung auf eigene Faust derzeit eine bessere Situation verspricht. Nach mittlerweile knapp hundert umverteilten Personen sind zwei Jahre eingeplant, um die Umverteilung der 160000 Asylsuchenden zu erreichen. Bei kontinuierlich hohen Zugangszahlen läuft der Verteilungsmechanismus damit Gefahr, irrelevant zu werden.

Eine politisch gespaltene EU

Der wichtigste weitere Vorschlag der EU-Kommission ist, einen dauerhaften quotenbasierten Verteilungsmechanismus zu schaffen, der die Regeln der Dublin-Verordnung ergänzen soll. Für diesen Vorschlag fehlt es trotz der politischen Fortschritte in Richtung Umverteilung allerdings nach wie vor an der erforderlichen politischen Mehrheit. Dabei stoßen sich die Gegner eines Verteilungssystems zunehmend an der außerhalb Europas für ihre Führungsrolle gelobten Bundesrepublik, deren angeblich liberale Flüchtlingspolitik zu den hohen Zugangszahlen beitrage. Tatsächlich nimmt Deutschland seine Spitzenposition als ein Aufnahmeland der Wahl (nach den bislang verfügbaren Zahlen 2015 rund 40 Prozent aller Asylanträge in der EU) nicht zuletzt auch durch die Versäumnisse anderer Mitgliedstaaten ein. Bei der Wahl des Aufnahmelandes spielt, neben sozialen, ökonomischen und kulturellen Erwägungen, auch die Behandlung durch die Behörden eine Rolle.[18]

Ferner reagierte Deutschland genau wie andere EU-Staaten auf die hohen Zugangszahlen und das politische Patt in der EU mit restriktiven Maßnahmen. In einem ersten Gesetzespaket wurden unter anderem die verbleibenden Westbalkanstaaten (Kosovo, Albanien und Montenegro) zu sicheren Herkunftsstaaten erklärt; 2014 waren bereits Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina zu sicheren Herkunftsstaaten erklärt worden. Damit wird die Beweislast für die Asylanträge erhöht und sollen Verfahren beschleunigt werden. Ein zweites, gegenwärtig noch verhandeltes Gesetz ("Asylpaket II") soll unter anderem ein Sonderverfahren für Personen einführen, die aus sicheren Herkunftsländern kommen oder mutmaßlich ihre Reisedokumente beseitigt haben. Die Nichtregierungsorganisation Pro Asyl bezeichnete den Referentenentwurf des Gesetzes als "Frontalangriff auf das individuelle Asylrecht".[19] Schließlich führte auch Deutschland wieder temporäre Grenzkontrollen ein, um kurzfristig auf die Einhaltung der Dublin-Regeln zu pochen und den politischen Druck für einen neuen Verteilungsmechanismus zu erhöhen. Doch mittlerweile stehen die Bundesregierung und ihre europäischen Partner auch sicherheitspolitisch unter Druck: Einige der belgischen Attentäter der Terroranschläge in Paris vom 13. November hatten sich, möglicherweise auch aufgrund der chaotischen Situation an den Außengrenzen, relativ frei zwischen Europa und Syrien bewegen können. Über eine immer härter geführte Diskussion über die Sicherung der Außengrenzen und durch den politischen Rechtsruck in zahlreichen Mitgliedstaaten droht menschenrechtlichen und humanitären Erwägungen das Nachsehen.

Konsens gibt es unter den EU-Mitgliedern derzeit nur hinsichtlich Maßnahmen, deren Wirksamkeit nicht ausschließlich in ihrer eigenen Kontrolle liegen: der Rückführung von abgelehnten Asylbewerbern und der EU-Türkei-Kooperation über den vorgelagerten Grenzschutz. Auf einem Gipfeltreffen am 29. November 2015 vereinbarte die EU Hilfszahlungen in Höhe von drei Milliarden Euro für syrische Flüchtlinge, zahlbar in Tranchen im Gegenzug für eine bessere Grenzsicherung. Weiterhin stehen für die Türkei Visaerleichterungen und eine Wiederbelebung des EU-Beitrittsprozesses aus.

Ob die EU 2016 flüchtlingspolitisch handlungsfähig wird, hängt davon ab, inwiefern die Ad-hoc-Maßnahmen greifen und zu permanenten, funktionierenden Mechanismen weiterentwickelt werden. Dabei stehen die Regierungen vor einem "Europäisierungsdilemma": Nicht nationale, sondern nur europäische flüchtlingspolitische Antworten sind erfolgversprechend, doch sie machen die EU auch für (euroskeptische) Gegner des Flüchtlingsschutzes politisch angreifbar. Notwendige gemeinsame Instrumente betreffen die wichtigsten Aspekte der Verantwortungsteilung für Flüchtlinge: menschenrechtskonformer Grenzschutz, eine Reform des Dublin-Systems, möglicherweise zunächst in einer "Koalition der Willigen", geordnete Erfassung von Flüchtlingen, Kostenteilungsmodelle, bessere Anreize zur Flüchtlingsaufnahme, effektivere Überprüfungsmechanismen der gemeinsamen Standards und die Flankierung der regulären Flüchtlingsaufnahme mit Resettlement und humanitärer Aufnahme. Der Stresstest für das EU-Asylsystem wird jedenfalls noch andauern: Aktuelle Schätzungen der EU-Kommission gehen von bis zu drei Millionen Asylsuchenden bis 2017 aus.

Fußnoten

11.
Zahlen für 2015 liegen noch nicht vor, für ältere Zahlen siehe Antwort der Bundesregierung vom 18.8.2015 auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke, Jan Korte, Sevim Dağdelen, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Die Linke, Bundestagsdrucksache 18/5544.
12.
Vgl. EUGH – C-411-10, C-493-10, N.S. v. Vereinigtes Königreich und M.E. v. Irland; M.S.S. v. Belgien und Griechenland, 30696/09, Urteil vom 21.1.2011.
13.
Vgl. Tarakhel v. Schweiz, 29217/12, Urteil vom 4.11.2014.
14.
Siehe Artikel 3 Absatz 2 der Dublin-Verordnung.
15.
Für eine Aufschlüsselung nach Mitgliedstaaten siehe Europäische Kommission, Refugee Crisis: European Commission Takes Decisive Action – Questions and Answers, 9.9.2015, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5597_en.htm« (8.12.2015).
16.
Artikel 78 Absatz 3 Vertrag über die Arbeitsweise der EU.
17.
Vgl. Rosie Scammell/Fotini Rantsiou, The EU’s Hotspot "Solution" Deepens Refugee Crisis, 23.10.2015, http://newirin.irinnews.org/hotspot-solution-deepens-refugee-crisis/« (8.12.2015).
18.
Vgl. Anita Scholz, Warum Deutschland? Einflussfaktoren bei der Zielstaatssuche von Asylbewerbern, Ergebnisse einer Expertenbefragung, BAMF-Forschungsbericht 19/2015.
19.
Pro Asyl, Asylpaket II: Frontalangriff auf das individuelle Asylrecht, Pressemeldung vom 18.11.2015.
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