Ein Mann geht an einem Graffiti, das den griechischen Premier Tsipras und die Bundeskanzlerin Merkel zeigt, vor, 18.10.2015

18.12.2015 | Von:
Ulrike Guérot

Von Normalität über Übermacht zur Ohnmacht? Betrachtungen zur deutschen Rolle in Europa

Deutsche Macht in der Ukraine- und der Griechenlandkrise

Die Bedeutung Deutschlands beziehungsweise Merkels ergibt sich aus der Tatsache, dass die Maschinerie der EU nicht mehr funktioniert, das institutionelle Gehäuse der EU gleichsam entkernt ist. Dies gilt sowohl für die verschiedenen außenpolitischen Formate und Arenen der EU-28 als auch mit Blick auf die Eurozonen-Governance. Hier hat die sogenannte Unionsmethode[9] die Gemeinschaftsmethode abgelöst und ist während der Eurokrise ein beachtliches europäisches Regelwerk (Fiskalpakt, Europäischer Stabilitätsmechanismus) außerhalb des EU-Vertrags entstanden, das wesentlich von Deutschland gesteuert wurde.[10] In beiden Bereichen hat deutsche Macht partiell europäisches Recht ersetzt,[11] wobei dies im Ergebnis unterschiedlich konnotiert und bewertet werden kann.

Damit stellt sich ein strukturelles Problem: In dem Moment, in dem deutsche Macht ausschlaggebend ist für europäische Politik, müssten das deutsche politische Interesse und seine innenpolitische Machbarkeit kongruent sein mit dem europäischen politischen Interesse und der "europäischen Machbarkeit". Anders formuliert: Es müsste sichergestellt sein, dass das, was entschieden und verwirklicht wird, ganz Europa entspricht. Genau hier liegt indes die feine Scheidelinie, da diese Kongruenz nicht immer gesichert ist, so wie im Folgenden an zwei Bespielen sichtbar werden wird. Im ersten Fall – der Ukrainekrise – wurde Deutschland beziehungsweise Angela Merkel europäischer leader; im zweiten Fall – der Griechenlandkrise – europäischer Hegemon. Die strukturell gleiche (machtpolitische) Rolle Deutschlands in Europa führte also zu unterschiedlichen Ergebnissen. Ihre Bewertung ist mithin weniger eine systemische, sondern vielmehr eine politische.

Die deutsche Macht mit Blick auf Russland führte beispielsweise in der Ukrainekrise zum Minsker Abkommen und dem "Normandie-Format", einer Vierer-Gesprächsrunde auf Regierungs- und Außenministerebene zwischen Russland, Deutschland, Frankreich und der Ukraine, das immerhin eine respektabel europäisierte Meinungsfindung ermöglicht hat. Klassische Formate, etwa das "Weimarer Dreieck" (also die Dreiecksbeziehung zwischen Frankreich, Deutschland und Polen), wurden jedoch zunächst außer Acht gelassen, und auch die Außenbeauftragte der EU, Federica Mogherini, wurde nicht miteinbezogen. Da das Ergebnis allerdings für gut befunden wurde, gab es dennoch kaum Kritik, auch wenn Deutschland mit dem Vorwurf einer Appeasement-Politik gegenüber Russland ringen muss und die Frage, ob Deutschland wirklich endgültig "im Westen" angekommen sei, nach wie vor latent im Raum steht.[12]

Deutschland ist also vor allem außenpolitisch bei einer neuen "Ad-Hockerie" von diversen politischen Koalitionsbildungen in Europa gelandet.[13] Ihm kommt immer mehr die Rolle zu, die Zentrifugalkräfte der EU zusammenzuhalten. Die Bilanz ist gemischt; deutsches Bemühen ist aber durchaus erkennbar, wenn auch die Gefahr besteht, dass die deutsche Ad-hoc-Steuerungsfähigkeit aufgrund der derzeitigen Kumulation von Krisen an ihre Belastungsgrenze stößt, und traditionelle europapolitische Reflexe sogar im Auswärtigen Amt nachzulassen scheinen.

In der außenpolitischen Arena der EU-28 hat Deutschland in jüngerer Zeit trotzdem bemerkenswerte Versuche unternommen, seine Politik einerseits zu europäisieren, andererseits seiner gewachsenen internationalen Verantwortung gerecht zu werden. Mit dem Review-Prozess des Auswärtigen Amtes,[14] der im März 2015 abgeschlossen wurde, hat Deutschland auf den europäischen Diskurs einer deutschen Führungsrolle reagiert und Maßnahmen unternommen, um seine Strategiefähigkeit zu verbessern. Die neue deutsche globale Verantwortungskultur wurde prominent in den politischen Raum gebracht, beispielsweise durch Reden von Bundespräsident Joachim Gauck. Dies alles spricht dafür, dass Deutschland die Forderung nach europäischem leadership und die Bedeutung seiner eigenen Politik und Rolle in Europa sehr ernst nimmt.

Die deutsche Macht in der Griechenlandkrise führte hingegen europaweit zu sozialen und politischen Verwerfungen. Insofern ist mit Blick auf die deutsche Rolle zwischen der außenpolitischen Arena der EU-28 und der Arena der Eurozonen-19 zu unterscheiden. Für einige kleinere EU-Länder war Deutschland auch in der Eurokrise der unangefochtene leader, hinter dessen Macht man sich gerne versteckte, weil man in der politischen Einschätzung der Griechenlandkrise und ihren Lösungen mit Deutschland übereinstimmte.[15] Im europäischen Süden und teilweise auch in Frankreich wurde hingegen dieselbe deutsche Macht zur Durchsetzung einer bestimmten ökonomischen Politik in Europa als deutsche "Übermacht" empfunden.

In vielen europäischen Öffentlichkeiten ist damit der vorgängige permissive consensus (stillschweigende Zustimmung) für Europa zu einem constrained consensus (erzwungener Konsens) geworden. Es ging um Default-Lösungen, nicht um das politisch Optimale oder Wünschenswerte. Für solche Lösungen aber ist eine europäische Öffentlichkeit nicht zu mobilisieren, zumal Deutschland es versäumte, eine übergeordnete europäische Erzählung zu entwickeln, in der die anderen sich hätten wiederfinden können.[16] Die Folgen sind Vertrauensverlust, Orientierungslosigkeit und schließlich Populismus sowie zunehmende EU-Systemgegnerschaft im politisch rechten wie linken Spektrum in ganz Europa.[17]

Die Verschiebung der Machtverhältnisse innerhalb der Eurozone und der EU-28 haben vor allem den mittelgroßen und kleinen Ländern geschadet. Sie kommen in der europäischen Entscheidungsfindung so gut wie kaum noch vor. Vor allem die kleineren Länder im ökonomischen Speckgürtel Deutschlands folgen daher einer Logik, die man als cultural intimidation bezeichnen könnte: Sie biedern sich Deutschland politisch weitgehend an.

In der Eurozone passierte während der Eurokrise weitgehend, was Deutschland wollte und der Bundestag entschied. Innenpolitische Zwänge führten dazu, dass sich Deutschland auf seine ordoliberalen Prinzipien (Preisstabilität, fiskalischer Konservatismus, Wettbewerbsfähigkeit) beschränkte und diese in Europa durchsetzte. Griechenlandrettung und -hilfe wurden nur um den Preis des politischen Kniefalls von Alexis Tsipras und des Machterhalts der Brüsseler Institutionen mit Deutschland als ihrem wichtigsten Agenten gewährt.[18] Eine politische Union, die gemeinsam getragene und politisch legitimierte Entscheidungen produziert, sieht anders aus.

Ein Ausweg daraus ließe sich nur durch eine Föderalisierung des politischen Systems zumindest innerhalb der Eurozone erzielen: Alle, die von europäischer Politik betroffen sind, die ihre Auswirkungen spüren und Folgen mittragen müssen, müssten an der politischen Willens- und mithin Regierungsbildung in Deutschland teilhaben. Nicht alle, die von Deutschlands Entscheidungen betroffen sind, sind auch wahlberechtigt – dies ist der Kern des Demokratiedefizits der Eurozone.

Weil man dieses Problem bisher nicht mit der Perspektive einer politischen Union lösen konnte,[19] kristallisiert sich das europäische Demokratiedefizit in einer asymmetrischen politischen Macht Deutschlands in Europa, die entweder als leadership oder als Hegemonie gilt – je nachdem, ob man mit der deutschen Position politisch konform geht oder nicht. Die deutsche Macht trifft damit auf ein institutionelles Vakuum in der Eurozone und der EU.

Die entscheidende Frage ist damit nicht mehr die nach der deutschen Rolle in Europa, sondern viel grundsätzlicher: Was bedeutet es eigentlich für Europa zukünftig, wenn Deutschland fast systemisch in die Rolle gerät, für Europa zu entscheiden, wenn Deutschland und Europa also fast deckungsgleich werden? Auch im (nicht-europäischen) Ausland wird Deutschland beziehungsweise derzeit Angela Merkel zunehmend als allein entscheidender Ansprechpartner wahrgenommen. Merkels Staatsbesuch in China ist wichtiger als jeder EU-China-Gipfel;[20] sie hat Zugang zu Wladimir Putin; sie allein zählt für die USA. "Germany must rule Europe", äußerte ein US-amerikanischer Gesprächspartner in einer Gesprächsrunde einer Berliner Denkfabrik im November 2015.

Fußnoten

9.
Erstmals vorgestellt in der Rede von Angela Merkel vor dem Europa-Kolleg Brügge im November 2010, vgl. http://www.bundeskanzlerin.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Reden/2010/11/2010-11-02-merkel-bruegge.html« (24.11.2015). Die Unionsmethode bedeutet eine Aufwertung des Europäischen Rates, die über die gesamte Eurokrise hinweg sichtbar blieb. Eine kritische Analyse der Rolle des EU-Rates bietet Christoph Möllers, Krisenzurechnung und Legitimationsproblematik in der Europäischen Union, in: Leviathan, 43 (2015) 3, S. 339–364.
10.
Ausführlich dazu Cerstin Gammelin/Raimund Löw, Europas Strippenzieher. Wer in Brüssel wirklich regiert, Berlin 2014.
11.
Ulrich Beck, Das deutsche Europa, Berlin 2012, spricht von "Merkiavelli" (Merkel als Machiavellist).
12.
Vgl. Heinrich August Winkler, Der lange Weg nach Westen, München 2005. Die alte Frage, was der "Westen" denn überhaupt ist, wird mit Blick auf Russland und die Auseinandersetzung mit dem IS mittlerweile neu gestellt. Die permanente Überlagerung von Ereignissen und neuen politischen Konstellationen führt nicht nur zu ständigem Paradigmenwechsel und dem Verschleiß außenpolitischer Parameter, die jahrzehntelang stabil waren, sondern letztlich auch schon fast zur Auflösung der Begrifflichkeiten, mit denen vormals deutsche Außenpolitik konzeptualisiert wurde.
13.
Vgl. B. Lippert (Anm. 3), S. 7.
14.
Vgl. Auswärtiges Amt, Conclusions from Review, 26.2.2015, http://www.auswaertiges-amt.de/EN/AAmt/Review2014/Schlussfolgerungen_node.html« (24.11.2015).
15.
Zu diskutieren bleibt, wie sehr hier eine ökonomische Abhängigkeit eine politische Zustimmung determiniert. In Tschechien gibt es z.B. eine Debatte über die Tschechische Republik als "17. Bundesland Deutschlands", die unter anderem im Rahmen der Konferenz des Aspen Institute Prags am 7. Juli 2015 zum Thema "Germany and the EU: Who Benefits?" aufschien.
16.
Vgl. Simon Bulmer, Germany and the Eurozone Crisis: Between Hegemony and Domestic Politics, in: West European Politics, 37 (2014) 6, S. 1244–1263. Die Literatur zum Thema ist indes inzwischen überbordend.
17.
Albrecht von Lucke beschreibt sehr anschaulich die Zusammenhänge zwischen den systemischen Mängeln der EU und den politökonomischen Folgen, insbesondere mit Blick auf das europäische Parteiensystem und den europäischen Rechtspopulismus. Vgl. Albrecht von Lucke, EU in Auflösung? Die Rückkehr der Grenzen und die populistische Gefahr, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2015) 10, S. 45–54.
18.
So argumentiert überzeugend der Wirtschaftsjournalist Norbert Häring, Für untertänige Griechen und Iren werden EU-Regeln außer Kraft gesetzt, 5.10.2015, http://norberthaering.de/de/27-german/news/471-tsipras-belohnung#weiterlesen« (24.11.2015).
19.
Trotz vielfacher politischer Bemühungen und einer ganzen Reihe von politischen Vorschlägen, z.B. der Glienicker Gruppe vom September 2013; der Groupe Eiffel vom Februar 2014; den offiziellen Berichten der Präsidenten der EU vom Dezember 2012 und vom Juni 2015; sowie jüngst vom französischen Finanzminister Emmanuel Macron in der Süddeutschen Zeitung vom 30.8.2015. Hierbei geht es immer um die Ausgestaltung einer politischen Euro-Union.
20.
Vgl. Hans Kundnani/Jonas Parello-Plesner, China and Germany: Why the Emerging Special Relationship Matters for Europe, ECFR Policy Brief, Mai 2012, http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR55_CHINA_GERMANY_BRIEF_AW.pdf«.
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Autor: Ulrike Guérot für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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