APuZ 1-2/2016 Schulden

4.1.2016 | Von:
Philip Mehrtens

Staatsschulden, Haushaltskonsolidierung und staatlicher Gestaltungsspielraum in Schweden

Parteiübergreifende Krisenpakete und erfolgreiche Haushaltskonsolidierung

Die Erhöhung des Leitzinses durch die Zentralbank auf den Extremwert von 500 Prozent im September 1992 und die damit verbundenen sehr hohen Kosten für den schwedischen Staat garantierten nicht nur die Wechselkursbindung der Krone, sondern verschafften der Politik in einer außergewöhnlichen Drucksituation auch eine Atempause und gaben ihr die Chance, die Initiative in der Schuldenkrise zurückzugewinnen. Diese Chance wurde auf dem Höhepunkt der Krise ergriffen. Bürgerliche Regierung und sozialdemokratische Opposition trafen sich an einem sehr dramatischen Wochenende, um Tag und Nacht bis zur Wiedereröffnung der Börsen am nächsten Montag ein umfassendes Krisenpaket zu verhandeln.

Die lagerübergreifende Zusammenarbeit dieser informellen großen Koalition war ein bedeutsames Signal an die Finanzmärkte, und alle wichtigen Parteien einigten sich auf umfangreiche Ausgabenkürzungen in praktisch allen Politikfeldern sowie auf selektive Steuererhöhungen auf Tabakwaren und Mineralöl zur schnellen Eindämmung der ausufernden Defizite. In der Sozialpolitik wurden die Lohnersatzraten der Sozialversicherungen in einem ersten Schritt ab 1993 von 90 auf 85 Prozent gesenkt, das Renteneintrittsalter wurde um ein Jahr auf 66 Jahre erhöht und Renten-, Wohngeld- und Kindergeldsteigerungen wurden ausgesetzt. Diese einschneidenden Sparmaßnahmen beruhigten die Finanzmärkte zunächst und stellten eine wichtige Etappe auf dem Weg zur erfolgreichen Haushaltskonsolidierung dar.

Allerdings zeigte sich schnell, dass dieses Sparpaket nicht ausreichen würde, um die Schuldenkrise zu beenden, und dass neben den öffentlichen Defiziten das schwedische Finanzsystem zu einem immer größeren Problem wurde. Fast alle großen Banken und Finanzinstitute des Landes hatten massenhaft faule Kredite in ihren Bilanzen, die nach dem Platzen der Spekulationsblase nicht mehr bedient werden konnten, und waren de facto insolvent. Regierung und Opposition setzten ihre Verhandlungen fort und einigten sich auf ein zweites Krisenpaket und eine staatliche Einlagensicherungsgarantie für die schwedischen Finanzinstitute. Trotzdem wurden fast alle großen schwedischen Banken mit öffentlichem Geld gerettet und dann verstaatlicht. Nach der Abspaltung von Kreditrisiken in sogenannte Bad Banks wurden die Institute rekapitalisiert und das schwedische Finanzsystem durch Zwangsfusionen neu geordnet.

Das zweite Krisenpaket umfasste die Streichung von zwei Feiertagen und eine Erhöhung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes. Dieser wurde im Verlauf der Krise von 4,2 beziehungsweise 13,6 Prozent in mehreren Schritten auf 21 Prozent angehoben. Außerdem wurden Maßnahmen ergriffen, um den Devisenabfluss aus Schweden zu bremsen. Insgesamt summierten sich die beiden Sparpakete auf mehr als 42 Milliarden Kronen bis 1997, wobei 14,2 Milliarden durch Einnahmenerhöhungen und 28,1 Milliarden durch Ausgabenkürzungen erreicht wurden und der Staatshaushalt allein im Jahr 1993 um etwa 20 Milliarden Kronen entlastet wurde.[7] Dies reichte aus, um das akute Defizit zu senken. Die Krise selbst war jedoch noch nicht überwunden.

Nach dem Regierungswechsel 1994 beschloss die sozialdemokratische Regierung weitere Austeritätsmaßnahmen, die im quantitativen Umfang sogar über die ersten Notfallpakete hinausgingen. Unter anderem senkte sie die Lohnersatzraten der Sozialversicherungen auf 80 Prozent weiter ab, und das Rentensystem wurde mit Zustimmung aller relevanten Parteien grundlegend umgestaltet. Die dramatischen Ereignisse der großen Krise in den 1990er Jahren legitimierten eine einschneidende Sparpolitik sowie tief greifende institutionelle Reformen, die helfen sollten, eine derart verheerende Krise in Zukunft zu verhindern. Selbst die Sozialdemokraten waren bereit, Kürzungen in vielen Bereichen des generösen und universellen Wohlfahrtsstaates zu beschließen, um die Grundidee des schwedischen Sozialpolitik- und Gesellschaftsmodells zu retten und es weiterhin finanzieren zu können.

Durch einen beispiellosen nationalen Kraftakt und einschneidende Reformen ist es der schwedischen Politik gelungen, die Banken zu stabilisieren, den Export und damit die Wirtschaft zu beleben und zweistellige Haushaltsdefizite in regelmäßige Überschüsse zu verwandeln. Im Vergleich zu ähnlichen Krisensituationen in anderen Ländern fallen bei der schwedischen Haushaltskonsolidierung insbesondere drei Aspekte auf: die lagerübergreifende Zusammenarbeit von Regierung und Opposition, die hohe Transparenz der Reformmaßnahmen und die Verteilung der Kosten auf möglichst alle Bevölkerungsschichten. So vermied das Land eine Verschleppung der Krise durch politisches Taktieren und verabschiedete umfassende Sparmaßnahmen, ohne das öffentliche soziale Sicherungsnetz stark zu beschädigen.

Paradigmenwechsel in der Fiskal- und Wirtschaftspolitik

In der Fiskal- und Wirtschaftspolitik kam es im Zuge der Krise in den 1990er Jahren nicht nur zu kurzfristigen und notgedrungenen Rettungs- und Antikrisenmaßnahmen, sondern auch zu einer grundsätzlichen und langfristigen Neuausrichtung. Diese paradigmatischen Verschiebungen führten dazu, dass ehemals für das schwedische Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell konstitutive Merkmale aufgegeben wurden.

Bis zur großen Krise in den 1990er Jahren war es das oberste makroökonomische Ziel jeder schwedischen Regierung gewesen, die Arbeitslosigkeit möglichst gering zu halten. Die Entwicklung anderer ökonomischer Kerngrößen wie Staatsverschuldung oder Inflationsrate waren zweitrangig. Im Zuge der Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung kam es zu einer Änderung der Prioritäten. Das Vollbeschäftigungsziel wurde der Geldwertstabilität und einem Inflationsziel von zwei Prozent untergeordnet, und langfristig solide Staatsfinanzen rückten ins Zentrum der Fiskalpolitik.

Innerhalb weniger Jahre verkehrten sich die Zielsetzungen und Maximen der schwedischen Fiskalpolitik von einem Extrem ins andere, und die schwedische Politik vollzog eine tief greifende und konsequente monetaristische Wende. Während in den 1970er und 1980er Jahren keynesianische Ideen dominierten und die schwedische Politik einen großen Spielraum für finanzielle Stimuli hatte, wurde ihr in den 1990er und 2000er Jahren die Hände gebunden und ein enges finanzpolitisches Korsett aus strikten Regeln und Vorgaben angelegt, das nur in Ausnahme- und Notsituationen Haushaltsdefizite erlaubt.[8] Der Monetarismus scheint auch für die schwedischen Sozialdemokraten zu einer notwendigen und allgemein akzeptierten Rahmenbedingung ihrer Politik geworden zu sein.[9]

Fußnoten

7.
Vgl. Georg Wenzelburger, Haushaltskonsolidierungen und Reformprozesse. Determinanten, Konsolidierungsprofile und Reformstrategien in der Analyse, Berlin 2010.
8.
Vgl. Lars Jonung, Reforming the Fiscal Framework. The Case of Sweden 1973–2013, in: Torben M. Andersen/U. Michael Bergman/Svend E. Hougaard Jensen (Hrsg.), Reform Capacity and Macroeconomic Performance in the Nordic Countries, Oxford 2015, S. 190–215.
9.
Vgl. Torben Iversen, The Choices for Skandinavian Social Democracy in Comparative Perspective, in: Andrew Glyn (Hrsg.), Social Democracy in Neoliberal Times: The Left and Economic Policy since 1980, Oxford 2001, S. 253–275.
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