APuZ 1-2/2016 Schulden

4.1.2016 | Von:
Philip Mehrtens

Staatsschulden, Haushaltskonsolidierung und staatlicher Gestaltungsspielraum in Schweden

Etablierung eines strikten finanzpolitischen Regelwerks

Zur Gewährleistung der veränderten makroökonomischen und fiskalpolitischen Zielsetzungen und zur langfristigen Sicherung der hart erkämpften Konsolidierungserfolge wurde ein enges institutionelles Regelwerk geknüpft, das die Freiheitsgrade der Politik einschränkt, und diverse richtungsweisende Reformen verabschiedet. Schweden ist im Zuge der Krise der Europäischen Union beigetreten, hat seine Zentralbank politisch unabhängig gemacht und das Rentensystem grundlegend reformiert, wobei die finanzielle Ausgeglichenheit und Tragfähigkeit des Rentensystems Vorrang vor der Höhe der Rentenzahlungen haben. Außerdem wurden in einem langen Reformprozess von 1992 bis 2000 als Reaktion auf die Krise grundlegende Strukturreformen der Haushaltsgesetzgebung und des institutionellen fiskalpolitischen Rahmens vorgenommen.

Die wichtigsten Reformen des haushaltspolitischen Regelwerks waren die Einführung eines Überschussziels in Höhe von einem Prozent des Bruttoinlandsprodukts über den Konjunkturzyklus, eine rigide mehrjährige Ausgabendeckelung im Staatshaushalt, ein Verschuldungsverbot für Provinzen und Kommunen sowie die Gründung eines unabhängigen fiskalpolitischen Expertenrates, der die Regierung berät und auf die Einhaltung der Haushaltsdisziplin achten soll.

Der Ausgangspunkt für die Einführung eines solch strengen und kompromisslosen Haushaltsrechts war die Auffassung der schwedischen Politik, dass kaum vorhandene finanzpolitische Regularien wesentlich zur Eskalation der Schuldenkrise beigetragen hatten. Anders als in Deutschland (erst "Goldene Regel" der Finanzpolitik, dann Schuldenbremse)[10] oder in den Ländern der Eurozone (erst Vertrag von Maastricht, dann Europäischer Fiskalpakt) gab es in Schweden vor diesen Reformen keinerlei formale oder rechtliche Regeln zur Beschränkung oder Regulierung der staatlichen Schulden und Defizite. Durch die verschiedenen Strukturreformen wurde Schwedens Haushaltsgesetzgebung von einer der am wenigsten zu einer der am stärksten regulierten.

Nach der Krise: Regelmäßige Haushaltsüberschüsse und anhaltende Sparpolitik

Das strikte Haushaltsregime hat in Schweden bis heute Bestand, obwohl die Schuldenkrise lange überwunden ist und die Staatsverschuldung seit vielen Jahren sinkt. Selbst die schwere globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2009, von der auch Schweden mit einem Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um fünf Prozent stark betroffen war, hat zu keiner fiskalpolitischen Kursänderung geführt. Der schwedische Staat nimmt praktisch jedes Jahr mehr Geld ein, als er ausgibt, und steht im Gegensatz zu vielen anderen europäischen Ländern finanziell sehr gut da. Er müsste seine öffentlichen Ausgaben nicht permanent weiter kürzen, sondern könnte seinen zurückgewonnenen finanziellen Spielraum für politische Maßnahmen zur stärkeren Gestaltung der Gesellschaft nutzen, etwa durch höhere Staatsausgaben, stärkere öffentliche Investitionen in die Infrastruktur und das Bildungssystem oder eine Ausweitung der Sozialpolitik.

Nennenswerte Ausgabensteigerungen, die den strukturellen Überschuss gefährdeten, wurden jedoch nicht beschlossen. Stattdessen zieht sich der Staat immer weiter aus Wirtschaft und Gesellschaft zurück, hält das Sparregime auch Jahre nach der Krise aufrecht und verwendet die Überschüsse für den Schuldenabbau und wiederholte Steuersenkungen. Diese ohne finanzpolitische Notwendigkeit scheinbar paradoxe Sparpolitik hat über die vergangenen beiden Dekaden eine schleichende Liberalisierung und Privatisierung insbesondere in den Dienstleistungssektoren des schwedischen Wohlfahrtsstaates bewirkt.[11]

Die sozioökonomischen Folgen des staatlichen Rückzugs markieren eine Risikoverlagerung vom Staat und der Solidargemeinschaft auf den Markt und das Individuum. Kinderbetreuung, schulische Bildung, gesundheitliche Absicherung oder das Rentenniveau hängen in Schweden immer stärker von persönlichem Einkommen, individueller Vorsorge und dem Bildungsgrad der Schwedinnen und Schweden ab. Der Staat garantiert nicht mehr ein gleichermaßen hohes Niveau sozialer Sicherung für alle Bürgerinnen und Bürger und akzeptiert eine bleibende Sockelarbeitslosigkeit und Dualisierungstendenzen auf dem Arbeitsmarkt.

Während sich die Finanzsituation des schwedischen Staates jedes Jahr verbessert, sinken die öffentlichen Renten, die Arbeitslosenquote verbleibt auf einem hohen Niveau und die Einkommensungleichheit steigt schneller als in den meisten europäischen Ländern. Haushaltsdisziplin und der Fortbestand der Budgetüberschüsse scheinen in Schweden Vorrang vor gesellschaftspolitischer Gestaltung und Umverteilung zu haben.

Schwedens Staatsfinanzen heute

Heute befindet sich der schwedische Staat in einem ambivalenten Zustand. Einerseits sind die Steuersätze, die Staatsquote und die soziale Sicherung im internationalen Vergleich immer noch sehr hoch. Andererseits sind sie im vergangenen Jahrzehnt aber auch besonders schnell und stark gesunken. Angesichts dieser Entwicklungen ist es fraglich, ob Schweden uneingeschränkt als Vorbild für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung dienen kann. Zwar ist es zutreffend, dass Schweden die schwere Krise in den 1990er Jahren relativ schnell gemeistert hat, allerdings geht dies einher mit einem Rückgang der gesellschafts- und sozialpolitischen Ambitionen des Staates. Die steuerlichen Entlastungen kommen vor allem den Wohlhabenden zugute.

Dennoch genießt das Überschussregime in beiden politischen Lagern hohe Legitimation. Weder die regierenden Sozialdemokraten noch die bürgerliche Opposition stellen die Sparpolitik ernsthaft infrage. Schweden kann als Paradebeispiel für einen "Konsolidierungsstaat"[12] oder ein "Überschussregime"[13] als spezielle Varianten eines durch anhaltende Austerität geprägten Staatswesens gelten.

Eine Umkehr dieses Entwicklungstrends ist in naher Zukunft, auch vor dem Hintergrund der Schuldenkrisen in weiten Teilen Europas, eher unwahrscheinlich, aber nicht ausgeschlossen. Mögliche Faktoren, die eine Abkehr von der rigiden Haushaltspolitik befördern könnten, sind die offensichtlicher werdenden sozialen Folgen der Einsparungen, die aktuelle Flüchtlingskrise in Europa, von der Schweden stark betroffen ist und die den schwedischen Haushalt zusätzlich belastet, sowie die wachsende Zustimmung der Bevölkerung in Umfragen zu der rechtspopulistischen Partei der Schwedendemokraten. Eines ist jedoch sicher: Ohne erneute politische Anstrengungen wird sich der Konsolidierungsstaat in Schweden allein aufgrund des institutionellen Regelwerks weiter entfalten.

Wie aktuelle Entwicklungen in südlichen Ländern der Eurozone und in Schweden zeigen, können paradoxerweise zu hohe und zu niedrige Staatsschulden den Gestaltungsspielraum demokratischer Politik beschränken. Niedrige Staatsschulden und öffentliche Haushaltsüberschüsse müssen nicht automatisch ein Ende der Austerität bedeuten.

Fußnoten

10.
Tatsächlich hatte die Bundesrepublik bis 1969 sogar ein Verschuldungsverbot, das noch aus der Weimarer Verfassung übernommen worden war. Es wurde von der "Goldenen Regel" der Finanzpolitik abgelöst, die besagte, dass die jährlichen Defizite die öffentlichen Investitionen nicht übersteigen dürfen. Seit 2009 gilt die "Schuldenbremse" (Artikel 109 und 115 des Grundgesetzes), die eindeutige Vorgaben bei der Obergrenze der Neuverschuldung des Bundes und ein Neuverschuldungsverbot der Länder vorschreibt und dabei dennoch hinter den strengeren schwedischen Vorgaben zurückbleibt. Für Details zu Deutschland vgl. Christian Kastrop et al., Konzept und Herausforderungen der Schuldenbremse, in: APuZ, (2012) 13, S. 16–22.
11.
Vgl. Philip Mehrtens, Staatsschulden und Staatstätigkeit. Zur Transformation der politischen Ökonomie Schwedens, Frankfurt/M. 2014.
12.
Vgl. Wolfgang Streeck, The Rise of the European Consolidation State, MPIfG Discussion Paper 1/2015.
13.
Vgl. Lukas Haffert/Philip Mehrtens, From Austerity to Expansion? Consolidation, Budget Surpluses, and the Decline of Fiscal Capacity, in: Politics & Society, 43 (2015) 1, S. 119–148.
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