Brasilien, Demonstration, Rousseff

23.9.2016 | Von:
Hans-Jürgen Burchardt

Zeitenwende? Lateinamerikas neue Krisen und Chancen - Essay

Von der Party zur Katerstimmung

Dieser Erfolg verpflichtete. Die Wirtschaft brummte, die Staatskassen waren prall gefüllt, der Staat setzte sein neues Gestaltungspotenzial vielfältig und oft intelligent ein, die soziale Frage begann sich spürbar zu entschärfen. Vermutlich gab es seit der Unabhängigkeit in ganz Lateinamerika keinen besseren Zeitpunkt für strukturelle Reformen, um die beiden zentralen entwicklungshemmenden Erblasten abzubauen: erstens die Verringerung der extremen sozialen Ungleichheiten durch innovative Sozialpolitiken, regulierte Arbeitsbeziehungen und demokratische Umverteilung; und zweitens eine Verringerung der Rohstoffabhängigkeit durch wirtschaftliche Diversifizierungsstrategien und Produktivitätssteigerungen.

Doch der Erfolg verführte auch. Wirtschaft und Politik bauten die Rohstoffsektoren aus. Die Ausweitung des argentinischen Sojaanbaus oder des brasilianischen Bergbaus zeigen, dass selbst relativ entwickelte Volkswirtschaften immer stärker auf den neuen Trend des Rohstoffexports setzten. Zwar verkündeten viele der neuen Regierungen, dass sie den Neo-Extraktivismus nur als Vehikel nutzen wollten, um zu einer aufgefächerten und produktiveren Wirtschaftsstruktur zu kommen. Doch fast alle der hierzu aufgelegten Programme und Maßnahmen verpufften weitgehend ergebnislos. Heute ist die Region wieder stärker von Rohstoffexporten abhängig als gegen Ende des 20. Jahrhunderts.

Dies blieb nicht ohne Wirkung auf Staat und Politik: Dank der hohen Rohstoffeinnahmen mussten Interessengegensätze bald nicht mehr über demokratische Prozedere bearbeitet oder über Aushandlung gelöst werden, sondern wurden über Ressourcentransfers befriedet. Konfliktparteien wurden eingekauft und kooptiert. Die lateinamerikanischen Gesellschaften mutierten zu Beutegemeinschaften, in denen der Staat zwar erstmals allen Anteile an der Ausplünderung der Natur gewährte, in denen der neue Zusammenhalt aber nicht auf Konsens und sozialer Kohäsion beruhte.

Damit lassen sich die Punkte benennen, die die aktuelle Krise begründen: Auch während der Boomphase wurden keine tief greifenden Umverteilungsmaßnahmen umgesetzt. Das Steuersystem wurde kaum angetastet. Die regionale Besteuerungsquote ist nur halb so hoch wie in Europa, die meisten Steuern sind stark konjunkturabhängig oder wie die Umsatzsteuer regressiv – belasten also besonders die einkommensschwache Bevölkerung. Für die Wirtschaftselite hingegen bleibt Lateinamerika eine Steueroase: Die Vermögensbesteuerung hat sich weiter verringert und trug 2013 gerade einmal 3,5 Prozent zu den Gesamtsteuereinnahmen bei. Insgesamt liegen die steuerlich bedingten Umverteilungseffekte regional unter zehn Prozent (Deutschland: circa 40 Prozent). Einzelne Steuerreformen wie in Argentinien oder Ecuador versandeten oder scheiterten.

Die sozialen Leistungen wurden zwar signifikant verbessert, nicht aber ihr Deckungsgrad. Vor allem öffentliche Bedienstete und formal Beschäftigte, also nur rund die Hälfte der Erwerbsfähigen, profitierten hiervon; das ärmste Fünftel der Region erhält bis heute nur knappe zehn Prozent aller Sozialtransfers. Die Expansion der meist am bismarckschen Modell ausgerichteten exklusiven Sozialsysteme hat die sozialen Gräben darum eher vertieft als überbrückt. Die CCTs – im Fall Brasiliens mit einem Ausgabenanteil von 0,4 Prozent des BIP – konnten hier nur begrenzt kompensieren. Dramatischer ist allerdings, dass diese Transfers auch in der Hochphase nicht als soziale Rechte gesichert wurden, also jederzeit zurückgenommen werden können.

Trotz zahlreicher Bemühungen ist es ebenfalls nicht gelungen, die informelle Beschäftigung deutlich zu senken. Die Arbeitsmärkte und Produktionsstrukturen sind weiter zerklüftet, sodass heute fast 50 Prozent der Erwerbsfähigen – 120 Millionen meist junge Menschen und oft Frauen – in vertraglich und sozial unregulierten Arbeitsbeziehungen tätig sind, relativ niedrige Einkommen erzielen und gerade einmal zehn Prozent des regionalen BIP erwirtschaften. Dies erklärt die besonders niedrige Arbeitsproduktivität Lateinamerikas, die auch während der Boomphase nicht anstieg. Die Eliten, aber auch große Teile der Mittelschichten profitieren hingegen stark von informeller Arbeit, die es ihnen unter anderem erlaubt, Haushaltshilfen und Pflegeleistungen günstig einzukaufen. Aufgrund solcher Konstellationen ist es nicht gelungen, trotz ausreichender staatlicher Mittel ein qualitativ hochwertiges, breit zugängliches System öffentlicher Dienste aufzubauen, das neben Kinderbetreuung und Pflege, Bildung und Gesundheit auch generelle Infrastruktur wie öffentlichen Nahverkehr, zivile und öffentliche Sicherheit umfasst.

Der soziale Wandel der zurückliegenden zwei Jahrzehnte in Lateinamerika lässt sich am besten als Fahrstuhl beschreiben, in dem alle beteiligten Schichten gleichermaßen nach oben befördert wurden: Die ökonomischen Eliten konnten ihre Vermögen halten, oft sogar ausbauen, die Mittelschichten gewannen an Umfang, und komplementäre Maßnahmen alimentierten in geringerem Umfang einen Teil der Unterschichten. Wenig Aufmerksamkeit wurde dabei dem Fahrstuhlführer gewidmet: dem Staat. Diesem wurde die demokratische Ausweitung allmählich lästig: Zum einen bedingt eine rohstoffexportbasierte Entwicklung oft einen handlungsfähigen Zentralstaat, der aber nur begrenzt von gesellschaftlicher Legitimation abhängig ist und in dem Klientelismus und Korruption begünstigt werden. Demokratische Forderungen oder Kontrollen sind dann störend. Zum anderen provozierten die durch die Plünderung der Natur entstehenden Umweltbelastungen zunehmend lokale Proteste, die durch die gewährten demokratischen Rechte und Autonomien die Rohstoffförderung wirksam behindern konnten und die staatlichen Einnahmen gefährdeten. Viele Regierungen reagierten darauf mit zunehmender Repression: Sie weichten gewährte Rechte (etwa indigene Verfassungsrechte auf Selbstbestimmung) auf oder nahmen sie ganz zurück, kündigten die Kompromisse mit den sozialen Bewegungen auf oder kriminalisierten diese. Zusätzlich machten sie ihren Frieden mit den alten Eliten oder gingen sogar neue Allianzen ein.

Doch Fahrstühle fahren nicht nur nach oben. Als sich mit dem Bröckeln der Rohstoffpreise ab 2013 ein Fall ins Leere ankündigte und die Versorgungsnetze zu reißen begannen, hatten viele Mitte-Links-Regierungen bereits entscheidende Teile ihrer früheren Bündnispartner verloren. Zusätzlich mussten sie erfahren, dass die traditionellen Wirtschaftsoligarchien nur so lange koalitionsbereit sind, bis sie wieder unter sich bleiben können. Der "kalte Putsch" – die Übernahme durch alte Eliten nach einer Entmachtung der Regierung bei scheinbarer Beibehaltung verfassungsgemäßer Rechte – kam nicht erst jüngst in Brasilien zur Anwendung. Er wurde bereits 2009 in Honduras und 2012 in Paraguay erfolgreich erprobt. Diese Politik zeugt unter anderem von der unheilvollen Allianz der konservativen Eliten mit den privaten, stark monopolisierten Medienkonzernen Lateinamerikas, die kaum Meinungsvielfalt zulassen. Zusätzlich ist es erstaunlich, wie die sonst immer auf Demokratie verpflichtete internationale Gemeinschaft solche "legalen Staatsstreiche" zumindest billigt.

Lernen über und von Lateinamerika

Zum aktuellen Wandel der Region werden drei Interpretationen angeboten: Erstens wird der Abgesang auf die "progressiven" Regierungen als verfrüht bewertet und argumentiert, dass die "richtigen" Maßnahmen und Ziele weiterhin ein soziales und nachhaltiges Projekt ermöglichen könnten. Diese Debatte über den Vorzug reformistischer oder radikaler Politiken begleitet die lateinamerikanische Linkswende im Grunde seit ihrem Beginn. Sie vernachlässigt, dass der Abbau sozialer Ungleichheiten langfristig ganz unabhängig von unterschiedlichen Politikstilen gescheitert ist. Über die Gründe der Beharrungskraft dieser sozialen Ungleichheiten, die scheinbar nicht von bestimmten Wirtschaftsstrategien oder Regierungsformen verändert werden können, liegen noch zu wenige Kenntnisse vor.

Die zweite Antwort beklagt die Entfremdung zwischen Regierung und sozialen Bewegungen und stilisiert Letztere – wieder einmal – zum neuen Hoffnungsträger. Zwar besteht kein Zweifel, dass sich die soziale Teilhabe benachteiligter Schichten klar verbessert hat, diese ihre neu gewährten sozialen Rechte nicht kampflos aufgeben werden und daraus neue politische Dynamiken entstehen können. Doch noch ist nicht auszumachen, wohin diese Reise geht. Das Warten auf den nächsten Heilsbringer sollte darum mit dem Nachdenken über die Frage verbracht werden, die über jede soziale Bewegung entscheidet: Wie kann das Dilemma aufgelöst werden, sich Offenheit, Dynamik und Kreativität zu bewahren und trotzdem politisch anhaltend zu wirken, ohne über Vereinnahmung und Institutionalisierung zu erstarren?

Als Drittes werden die neuen konservativen Regierungen begrüßt, da sie endlich mit staatlicher Gängelei, Klientelismus und Korruption aufräumen und die Wirtschaft wieder leistungsfähig machen. Doch wer sich die ideenlosen Programme vieler konservativer Parteien anschaut oder die im Mai 2016 angetretene Übergangsregierung in Brasilien, die aus 24 alten, weißen Männern besteht, erkennt deutlich, dass hier keine frische Politik zu erwarten ist. So wundert es kaum, dass die neuen konservativen Regierungen das gleiche Rezept zur Krisenlösung haben wie die noch amtierenden progressiven: Es besteht in der drastischen Vertiefung der Ressourcenausbeutung.

So unterschiedlich diese drei Bewertungen auch sein mögen, eines eint sie doch: Sie folgen einem westlichen Politikverständnis. Was aber, wenn die Uhren in Lateinamerika anders ticken? Wenn die Wirtschaftseliten mit ihrer Außenorientierung – dank familiärer Bande, Schulausbildung oder üppiger Auslandskonten – gar kein Interesse an einer Binnenmarkterschließung haben, selbst wenn diese hohe Gewinne verspricht? Wenn Politiker den Staat nicht aus Gier, sondern ganz vernunftbestimmt als Beute für sich und die Ihren betrachten? Und wenn Subalterne dies alles für selbstverständlich halten und genauso handeln würden, wenn sie die Gelegenheit bekämen? Solche Überlegungen verschieben nicht nur den Blick auf die Region, sondern auch auf politische Optionen.

Um solche Ansichten zu prüfen, ist zweifelsohne mehr Wissen notwendig – das aber nur noch gemeinsam mit Lateinamerika gewonnen werden kann. Wobei weiterführende Kenntnisse ausschließlich dann zu erwarten sind, wenn die Unterschiede innerhalb des Subkontinents gebührend berücksichtigt werden. Auch sollte es nicht mehr um das nächste Leitbild für Entwicklung gehen, sondern um die Themen, die Lateinamerika heute und morgen umtreiben: soziale Ungleichheiten, ökologischer Wandel, Lösungen von (Gewalt-)Konflikten und die Frage nach den eigenen Identitäten.

Über Kooperationen in Politik und Forschung würden wir nicht nur mehr über die Region, sondern auch über uns lernen. Wieder einmal hat uns Lateinamerika die Unwegsamkeiten der Gegenwart und Wege in die Zukunft gezeigt. Die zurückliegenden 20 Jahre haben unterstrichen, dass weder eine überzogene Austeritätspolitik noch ressourcenstreuendes Wirtschaftswachstum ohne Umverteilung und öffentlichen Infrastrukturausbau politische Integration und soziale Bindekraft befördern – eine Erfahrung, die auch die EU vor Kurzem machen musste. Auch wird der an Biodiversität kaum zu übertreffende Subkontinent aufgrund seiner hohen Rohstoffabhängigkeit weiterhin bei der zentralen Aufgabe unseres Jahrhunderts, soziale Kohäsion und ökologische Nachhaltigkeit zu versöhnen, eine wichtige Rolle spielen.

Der bisherige Versuch, die soziale Frage auf Kosten der Natur zu lösen, führte in die Krise. Es ist gut zu wissen, dass Krisenzeiten in Lateinamerika oft auch produktive Antworten hervorbringen. So bietet uns die Region bereits erste Antworten an: Dazu zählen die erprobten Ideen zu neuen Partizipationsformen und Gemeinwohl, zum Umgang mit der Natur als Rechtssubjekt oder die indigene Kosmovision des guten Lebens. Beim neuen Entdecken dieses Lateinamerikas können wir uns auch selbst neu erfinden.

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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Hans-Jürgen Burchardt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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