Eine Wählerin sitzt am 14.09.2014 in einer Wahlkabine im Wahllokal in der Gaststätte "Schützenhaus & Steigerstube" in Ronneburg (Thüringen).

30.9.2016 | Von:
Wolfgang Merkel

Krise der Demokratie? Anmerkungen zu einem schwierigen Begriff

Analysestrategien zur Demokratiekrise

Für eine konkrete Krisendiagnose real existierender Demokratien bieten sich drei Ebenen an: Auf der ersten Ebene wird das Volk befragt. Der Demos als autoritative Instanz soll direkt Auskunft geben, was er von "seiner" Demokratie hält. Das geschieht typischerweise über standardisierte Umfragen, die Vergleiche zwischen einzelnen Ländern zulassen. Die besten dieser Daten werden für Europa nach wie vor im Eurobarometer präsentiert. Diese behaviouralistische Analyse genügt jedoch nicht. Die Gefahr, dass das Volk seine Demokratie gut findet, könnte auch auf einem eigenwilligen Verständnis von "Demokratie" aufruhen. So wissen wir etwa aus dem Asian Barometer, dass Chinesen ihre Demokratie besser finden als Japaner die ihre; aus nationalen Umfragen wissen wir, dass auch die Bürger im Russland Putins mehrheitlich ihre Demokratie schätzen; das Gleiche gilt für die Türkei Erdoğans und galt für Berlusconis Italien. Das Volk allein kann also nicht über die Frage Krise oder Nicht-Krise befinden.

Deshalb empfiehlt sich zusätzlich eine Expertenanalyse, die die Qualität der Demokratie im Zeitverlauf misst. Sind deutliche Qualitätsverluste einer Demokratie zu beobachten, könnten dies Anzeichen einer (sich nähernden) Demokratiekrise sein. Das Demokratiebarometer präsentiert Analysen von über 70 Demokratien seit 1990. Anders als Freedom House oder Polity IV ist dieses Messinstrument sensibel genug, auch feine Qualitätsschwankungen entwickelter Demokratien zu messen.[28] Allerdings vermag ein solches Instrument wenig über Ursachen und Lösungen von Demokratiekrisen zu sagen. Deshalb bedarf es einer dritten Analyseebene.

Diese besteht darin, Detailanalysen zur Demokratie vor dem Hintergrund klarer Referenzkonzepte zu erstellen. So lassen sich etwa vor dem Hintergrund des Konzepts der "eingebetteten Demokratie" Einzelstudien zu den einzelnen fünf Teilregimen erstellen, die uns tiefere Einsichten in die Genese jeweiliger Stärken und Schwächen von Teilbereichen der Demokratie erlauben.

Für solche Analysen ist hier nicht der Platz.[29] Dennoch sollen einzelne Befunde aus vorangegangenen Untersuchungen exemplarisch festgehalten werden.

Laut Eurobarometer-Daten zeigt sich in den vergangenen 40 Jahren kein Rückgang der Zufriedenheit der Bürger mit ihrer Demokratie. 2013 lag die Zustimmung sogar leicht über der von 1973, dem Beginn der Eurobarometer-Umfragen. Um die Jahrtausendwende erreichte die Zufriedenheit ihre höchsten Werte, um danach langsam zurückzugehen. Zumindest für diese vier Jahrzehnte lässt sich eine subjektive Vertrauenskrise der EU-Bürger nicht feststellen.[30]

Zieht man die objektiven Analysen der Demokratieforscher des Eurobarometers heran, ergibt sich ein ähnliches Bild. Die mittels 100 Indikatoren gemessene Demokratiequalität der weltweit 30 besten Demokratien lag 2014 höher als am Ausgangspunkt der Untersuchungen 1990. Von einem kollektiven Qualitätsverlust kann also ebenfalls nicht die Rede sein. Empirische Demokratieforscher scheinen vorsichtiger als Demokratietheoretiker, die häufig empirie-entlastet rascher zu einem Krisenverdikt gelangen.

Nicht zu Unrecht kann man einwenden, dass sowohl die subjektive (Demos) als auch die objektive (Demokratieforscher) Einschätzung auf hoch aggregierten Daten und Indizes beruhen. Diese spiegeln stärker die Oberfläche wider als Teilstudien, die tiefer auf Details, Symptome und Ursachen möglicher Krisenentwicklungen eingehen können. Und hier ergibt sich in der Tat ein eher gemischtes Bild, das die Schwächen deutlicher enthüllt, die die Demokratien in der Zukunft noch stärker belasten können.

Blickt man auf die fünf Teilregime der "eingebetteten Demokratie", lässt sich feststellen, dass vier von ihnen mit erheblichen Herausforderungen zu kämpfen haben, die weder gelöst wurden, noch ein wirklicher politischer Lösungswille erkennbar ist: Dies gilt für die Ebene der Wahlen wie der politischen Partizipation allgemein, die zunehmende Schieflage zugunsten der Exekutive in der Gewaltenkontrolle, und es gilt vor allem im Hinblick auf die Abwanderung von Kompetenzen des demokratischen Nationalstaates an globalisierte Märkte und supranationale Regime von der EU bis zur Welthandelsorganisation. Allein das Teilregime der Bürgerrechte ist heute in den meisten entwickelten Demokratien extensiver und intensiver ausgebaut als vor drei, vier Jahrzehnten. Dies betrifft, wie oben ausgeführt, insbesondere die Geschlechtergleichheit, den Schutz ethnischer und religiöser Rechte sowie die rechtliche Gleichstellung hetero- und homosexueller Präferenzen. Dies ist nicht wenig, da diese garantierten Rechte und Entfaltungsmöglichkeiten ganz unmittelbar in Kernbereiche der individuellen Lebenswelt eingreifen.[31]

Anders als mit dieser kulturellen Modernisierung des Rechtsstaates sieht es mit der politischen Beteiligung aus. Die Wahlbeteiligung nahm überall in der OECD-Welt sichtbar ab, während die soziale Selektivität der gesamten politischen Partizipation zugenommen hat. Dies ist bei der Beteiligung an allgemeinen Wahlen zu beobachten,[32] ist noch stärker ausgeprägt in Referenden,[33] aber auch die viel gelobten "demokratischen Innovationen" wie Bürgerräte, Bürgerhaushalte, deliberative Mini-Publics oder digitale Beteiligungsplattformen weisen eine soziale Schieflage auf.[34] Es sind nicht die Mittelschichten, sondern die unteren Schichten, die aussteigen. Letztere haben sich längst aus der politischen Teilnahme entfernt. Die entwickelten Staaten sind hinsichtlich der Partizipation in der Zweidritteldemokratie angekommen. Man könnte das ignorant als eine fast unvermeidliche Elitisierung der Politik in Zeiten der Komplexität abtun. Die Ignoranz dürfte aber aufhören, wenn diese bildungsferneren Schichten stärker von rechtspopulistischen Parteien mobilisiert werden können. Die liberalen Demokratien gerieten dann immer mehr in den krisenhaften Sog einer intoleranten und "illiberalen Demokratie", wie dies in Polen, Ungarn oder im US-amerikanischen Wahlkampf 2016 sichtbar geworden ist.

Ein frühes Warnzeichen von Demokratiekrisen ist die schleichende Verschiebung der Entscheidungskompetenzen von der Legislative zur Exekutive.[35] Obwohl eine solche Verschiebung oft und auch von Parlamentariern selbst beklagt wird, fehlen hier systematisch-vergleichende Studien. Evident erscheint der Machtverlust nationaler Parlamente gegenüber den Institutionen der EU, in denen wiederum die exekutiven Institutionen – Europäischer Rat, Ministerräte und Kommission – dominieren. Das Mehrebenengeflecht politischer Entscheidungen prämiert die Exekutive, während sich legislative Kompetenzen, parlamentarische Kontrolle, Verantwortlichkeit und Transparenz ausdünnen. Nicht umsonst gibt es für die supranationale Sphäre schon länger eine Governance-Debatte, die nach technokratischen Legitimitationsäquivalenzen sucht, die die Auszehrung traditioneller demokratischer Güter wie Bürgerbeteiligung, Zentralität von Parlamenten in der Normsetzung, Kontrolle der Exekutive und Rechenschaftspflicht zu kompensieren sucht. [36] Auch wenn das demokratietheoretisch wenig überzeugende Versuche sind, spiegeln sie möglicherweise einen stabilen Trend wider, der sich unter globalen ökonomischen und politischen Eliten ebenso verbreitet hat wie in Teilen der politikwissenschaftlichen Disziplin der Internationalen Beziehungen.

Schluss

Die geschilderten Entwicklungen sind zentrale Herausforderungen, die auch die etablierten Demokratien bisher nicht gelöst haben. Sie werden unsere Demokratien weiter verändern. Es gibt allerdings wenig Hinweise, dass sich diese Probleme so verdichten, dass sie die Demokratie in eine existenzielle Krise führen werden. Wahrscheinlicher ist vielmehr, dass die (aktiven) Bürger unserer Demokratie erstaunlich gut mit sozioökonomischen und politischen Ungleichheiten leben können. Die Folge ist die Zweidritteldemokratie, in der die gebildeten Mittelschichten für sich selbst weitere Beteiligungsmöglichkeiten suchen, die allerdings meist untauglich sind, die unteren Schichten in die Politik zurückzuholen, weil sie kognitiv wie motivational zu voraussetzungsvoll sind.

Fast tragisch erscheint es da, dass sich die Mitte-Links-Parteien und die kosmopolitischen Mittelschichten um die Abgehängten in unserer Gesellschaft wenig kümmern. Sie genügen sich zunehmend selbst in moralischen Diskursen einer kulturell und kognitiv abgekoppelten Zivilgesellschaft. Die Rechtspopulisten konnten so in einen frei gewordenen politischen Raum einrücken und mobilisieren zunehmend jene Bürger, die sich von den etablierten Parteien, Institutionen und Diskursen nicht mehr repräsentiert fühlen. Sie tun dies mit chauvinistischen und fremdenfeindlichen Parolen – mit zunehmendem Erfolg, wie die Wahlergebnisse in Europa im zurückliegenden Jahrzehnt zeigen. Güte und Stabilität unserer Demokratie werden nicht zuletzt davon abhängen, wie die demokratischen Kräfte diesen Raum wieder erobern und ihre moralisch-kosmopolitischen Diskurse stärker mit sozial-kommunitären Forderungen verbinden, die auch die unteren Schichten erreichen.

Fußnoten

28.
Vgl. Democracy Barometer, http://www.democracybarometer.org«; Marc Bühlmann et al., The Democracy Barometer. A New Instrument to Measure the Quality of Democracy and its Potential for Comparative Research, in: European Political Science 11/2012, S. 516–536.
29.
Siehe auch Wolfgang Merkel, Is There a Crisis of Democracy?, in: Democratic Theory 2/2014, S. 11–25; ders./Werner Krause, Krise der Demokratie? Ansichten von Experten und Bürgern, in: Merkel (Anm. 11), S. 45–65.
30.
Vgl. ebd., S. 45ff.
31.
Natürlich ist auch dieses Teilregime nicht ohne ungelöste Herausforderungen wie die Artikel von Aiko Wagner/Sascha Kneip und Dag Tanneberg in Merkel (Anm. 11) zeigen, S. 339–372 bzw. S. 373–406.
32.
Vgl. Bernhard Weßels, Politische Ungleichheit beim Wählen, in: Merkel (Anm. 11), S. 67–94.
33.
Vgl. Wolfgang Merkel/Claudia Ritzi (Hrsg.), Die Legitimität direkter Demokratie. Wie demokratisch sind Volksabstimmungen?, Wiesbaden 2016 (i.E.).
34.
Vgl. u.a. Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, Princeton 2003, S. 10f.; Michelsen/Walter (Anm. 10), S. 213ff.; Wolfgang Merkel, Nur schöner Schein? Demokratische Innovationen in Theorie und Praxis, Otto Brenner Stiftung, OBS-Arbeitsheft 80/2015, S. 50ff.
35.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Stefanie Wöhl in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
36.
Prototypisch dafür Giandomenico Majone, Regulating Europe, London 1996.
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