Eine Wählerin sitzt am 14.09.2014 in einer Wahlkabine im Wahllokal in der Gaststätte "Schützenhaus & Steigerstube" in Ronneburg (Thüringen).

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30.9.2016 | Von:
Frank Decker

Sinkende Wahlbeteiligung. Interpretationen und mögliche Gegenmaßnahmen

Ansatzpunkte für institutionelle Reformen

Die dritte Differenzierung bezieht sich auf die verschiedenen Ebenen des politischen Systems. Schlüsselt man die Entwicklung der Wahlbeteiligung nach diesen auf, zeigt sich bei Kommunalwahlen, Landtagswahlen und Europawahlen ein stärkerer Rückgang als bei den Bundestagswahlen: Während die Quote bei Bundestagswahlen auch im europäischen Vergleich mit 70 Prozent immer noch recht hoch liegt, ist sie bei Landtagswahlen mittlerweile im Schnitt unter die 60-Prozent- und bei Kommunalwahlen unter die 50-Prozent-Marke gefallen; bei den Wahlen zum Europäischen Parlament lag sie zuletzt (2014) sogar nur knapp oberhalb der 40-Prozent-Marke.

Kann man den Niveauunterschied mit der geringeren Bedeutung, die die Bürger den – von der Politikwissenschaft aus diesem Grund als "Nebenwahlen" apostrophierten – Kommunal-, Landtags- und Europawahlen im Vergleich zu den Bundestagswahlen beimessen, leicht erklären, so bleibt die Frage, warum der Rückgang bei den Nebenwahlen auch prozentual höher ausfällt als bei den Hauptwahlen. Ein möglicher Grund könnte darin liegen, dass sich die soziale Selektivität hier noch stärker auswirkt. Dies erscheint mit Blick auf die föderale Aufgabenverteilung plausibel, da die materielle Lebenswirklichkeit der Bürger faktisch und in ihrer eigenen Wahrnehmung in erster Linie von bundespolitischen Entscheidungen abhängt – anhand der vorliegenden Daten lässt sich dieser Zusammenhang allerdings nicht sicher belegen.

Eine andere Erklärung für den Einbruch der Wahlbeteiligung stellt auf die seit den 1990er Jahren durchgesetzten Verfassungsreformen ab, die durch die Einführung der zweistufigen Bürgermeisterdirektwahlen und Ausweitung direktdemokratischer Verfahren in Ländern und Gemeinden insbesondere auf der kommunalen Ebene zu einer "Inflationierung" der Wahltermine geführt haben. So wie in anderen Ländern (etwa der Schweiz) wird der Ausbau der institutionellen Partizipationsrechte durch einen Rückgang der individuellen Wahl- oder Abstimmungsbeteiligung erkauft, so die Erklärung. Die nachfolgend diskutierten institutionellen Vorschläge beziehen sich deshalb vor allem auf die kommunale und Länderebene. Dort haben sie einerseits den größten potenziellen Nutzen, zum anderen bieten sich die Länder als Experimentierfeld der Institutionenpolitik an, indem Reformen in einem Bundesland auf andere Länder und den Bund ausstrahlen.

Bei der Diskussion des Für und Wider solcher Reformen ist zunächst wichtig, dass die Vorschläge auf ihre Verfassungskonformität und mögliche schädliche Nebenwirkungen in anderen Bereichen geprüft werden. Des Weiteren bedürfen sie der Akzeptanz durch die parteipolitischen Akteure und die allgemeine Öffentlichkeit. Beides lässt sich gut an dem ebenso naheliegenden wie radikalen Vorschlag illustrieren, der rückläufigen Wahlbeteiligung mit einer sanktionsbewährten Wahlpflicht zu begegnen. Weil man die soziale Schieflage der Wahlbeteiligung damit auf vergleichsweise einfache Art bekämpfen könnte, wird dieser Vorschlag heute gerade von Wissenschaftlern beziehungsweise Autoren (aber noch nicht von Politikern) ins Spiel gebracht, die politisch der Sozialdemokratie nahestehen.[15] Im Umkehrschluss kann man sich leicht ausmalen, warum die bürgerlichen Parteien an einer solchen Lösung kein Interesse haben. Argumentativ spielt ihnen dabei nicht nur die Meinung der Bevölkerung in die Hände, die die Einführung einer Wahlpflicht zu zwei Dritteln ablehnt.[16] Die – international kaum verbreitete – Wahlpflicht wäre in der Bundesrepublik auch ein verfassungspolitischer und -rechtlicher "Fremdkörper". Ob sie sich mit dem Verfassungsgebot der freien Wahl in Einklang bringen ließe, ist zweifelhaft.

Die sonstigen Vorschläge lassen sich grob in vier Bereiche einteilen: Wahlberechtigung, Wahlsystem, Technik des Wählens und Zusammenlegung von Wahlen (Regierungsform). Bei der Wahlberechtigung geht es vor allem um die Einführung eines kommunalen Wahlrechts für Nichtdeutsche und die Absenkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre. Beide Maßnahmen hätten mit Blick auf die faktische Wahlbeteiligung vermutlich einen negativen Effekt. Weisen die neu hinzutretenden Wähler eine unterdurchschnittliche Beteiligung auf, wovon bei beiden Gruppen auszugehen ist, drückt das auf die Gesamtwahlbeteiligung. Mittel- und langfristig könnte sich dagegen die Absenkung des Wahlalters positiv auswirken, wenn durch die Erstwahl ein Kohorteneffekt entsteht, der durch das weitere Leben des Wahlbürgers "durchträgt". Die Absenkung des Wahlalters hätte den Vorteil, dass die Vorbereitung auf den staatsbürgerlichen "Ernstfall"in den Schulen lebens- und praxisnäher gestaltet werden könnte.[17]

Wenig Belege gibt es dafür, dass sich durch Veränderungen im Wahlsystem zusätzliche Beteiligungsanreize vermitteln ließen. Die von Demokratielobbyisten gelegentlich geäußerte These, die Fünfprozent-Sperrklausel oder fehlende Möglichkeiten der Personenwahl schreckten die Bürger von der Teilnahme ab, ist reines Wunschdenken. Gutgemeinte Demokratisierungsvorschläge wie die Einführung einer Ersatzstimme oder die Ermöglichung einer Stimmenthaltung könnten hier sogar kontraproduktiv wirken, indem sie das Wahlsystem verkomplizieren.

Vielversprechender erscheinen Überlegungen, die bei der Technik des Wählens ansetzen, das heißt den Orten und Zeitpunkten der Stimmabgabe. Hier könnte man nahtlos an die bestehenden Formen anknüpfen, indem man etwa die Öffnungszeiten der Wahllokale und/oder die Fristen der Briefwahl ausweitet. Beides ließe sich ohne nennenswert größeren Aufwand realisieren. Keine grundsätzlichen Bedenken bestehen gegen die Einführung einer universellen Briefwahl. Diese sollte sich aber – zumindest im ersten Schritt – nur auf Volksabstimmungen (wenn diese nicht zeitgleich mit einer regulären Wahl stattfinden) und die Nebenwahlen erstrecken, wo sie nach den vorliegenden ausländischen Befunden (insbesondere aus der Schweiz) ihre größten Effekte erzielt.[18] Auf kommunaler und Landesebene wäre die universelle Briefwahl durch die Verfassungsautonomie der Länder problemlos umsetzbar; bei den Volksabstimmungen ist sie (wie in Hamburg) zum Teil schon Realität. Weil die Briefwahl mit Einschränkungen bei der Geheimheit, Freiheit und Öffentlichkeit der Wahl verbunden ist, darf und kann sie die klassische Präsenzwahl nicht ersetzen; diese muss vielmehr durch ein dichtes, insofern nicht beliebig ausdünnbares Netz an Wahllokalen und Abstimmungsstellen in möglichst vollem Umfang aufrechterhalten bleiben. Des Weiteren ist durch das gleichberechtigte Nebeneinander beider Formen noch stärker als heute Sorge zu tragen, dass Fehler bei der Briefwahl vermieden werden und es zu keinen Doppelzählungen kommt.

Größere Skepsis ist mit Blick auf Einführung von Wahlwochen beziehungsweise das "Wählen im Supermarkt" angebracht – ein Vorschlag, den Yasmin Fahimi als SPD-Generalsekretärin 2014 in die Debatte gebracht hat. Der finanzielle und administrative Mehraufwand steht hier in keiner vernünftigen Relation zu den wahrscheinlich nur minimalen Zuwächsen bei der Wahlbeteiligung, zumal mit der Briefwahl in der Bundesrepublik eine bequeme Möglichkeit der vorzeitigen Stimmabgabe bereits besteht. Darüber hinaus entwerten die unkonventionellen Orte den Wahlakt in seiner staatsbürgerschaftlichen "Sakralität", die neben einem würdigen Rahmen auch eine gewisse Bringschuld des Wählers verlangt. Daher lässt sich nachvollziehen, warum sie mit Ausnahme Schwedens auf nationaler Ebene nirgendwo vorkommen.[19]

Für die Stimmabgabe über das Internet, die eine moderne Form der Briefwahl darstellt, ist die Zeit noch nicht reif. Gegen Onlinewahlen sprechen nicht nur die nach wie vor bestehenden technischen Sicherheitsmängel, sondern auch die digitale Spaltung der Gesellschaft, die sich vor allem in der geringeren bis nicht vorhanden Netzaffinität der älteren Wählergruppen ausdrückt. Beide Probleme könnten in etwa zehn bis zwanzig Jahren überwunden sein. Bis dahin würde es sich auch in der Bundesrepublik anbieten, die elektronischen Formen der Stimmabgabe ähnlich wie in Großbritannien, Kanada, den Niederlanden oder Norwegen im Rahmen von Pilotprojekten auf der kommunalen und regionalen Ebene zu erproben, um in diesem Bereich international nicht den Anschluss zu verlieren.

Eine weitere Möglichkeit, der rückläufigen Wahlbeteiligung institutionell entgegenzuwirken, bestünde in der Zusammenlegung von Wahlen. Dies könnte zum einen durch Veränderungen im Regierungs- und Wahlsystem erreicht werden, indem man zum Beispiel die Wahlperioden von Bürgermeistern und Räten synchronisiert oder anstelle der heutigen Stichwahl ein Präferenzstimmensystem einführt. Damit ließen sich gleich zwei Urnengänge einsparen. Zum anderen könnten Wahlen auf verschiedenen Ebenen gleichzeitig stattfinden. Dabei muss aber beachtet werden, dass nicht alle Wahlen zusammenlegungsfähig sind. So ist es etwa unter Föderalismusgesichtspunkten wenig zweckmäßig, die ohnehin stark von der Bundespolitik überlagerten Landtagswahlen zeitgleich mit einer Bundestagswahl anzusetzen. Auch die Abhaltung von Volksentscheiden an Wahlterminen erscheint aus demokratiepolitischer Sicht prekär, wenn sie dazu beiträgt, Beteiligungs- oder Zustimmungsquoren künstlich auszuhebeln.

Fußnoten

15.
Vgl. z.B. Thorsten Faas, Wahlpflicht – warum eigentlich nicht?, in: Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte 10/2015, S. 17ff.
16.
Vgl. Decker/Lewandowsky/Solar (Anm. 6), S. 51ff.
17.
Vgl. Robert Vehrkamp/Niklas Im Winkel/Laura Konzelmann, Wählen ab 16. Ein Beitrag zur nachhaltigen Steigerung der Wahlbeteiligung, Gütersloh 2015.
18.
Vgl. Simon Luechinger/Myra Rosinger/Alois Stutzer, The Impact of Postal Voting on Participation: Evidence from Switzerland, in: Swiss Political Science Review 2/2007, S. 167–202. Die Autoren errechnen für die Schweiz eine durchschnittliche Steigerung der Wahlbeteiligung nach Einführung der universellen Briefwahl um 4,1 Prozentpunkte.
19.
Vgl. Roland Sturm, Wählen im Supermarkt, in: Gesellschaft – Wirtschaft – Politik 1/2015, S. 5ff.
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