Demonstrantin mit britischer Flagge für den Brexit

2.12.2016 | Von:
Annegret Eppler

Doch nicht wie ein Fahrrad. Desintegrative Momente der europäischen Einigung

Dimensionen der Integration

Die beschriebenen, gleichzeitig stattfindenden Fort- und Rückschritte spielen sich offensichtlich in verschiedenen Dimensionen der Integration ab. Das "Pendel" der Integration schwingt also nicht in einer zweidimensionalen Ebene von rechts nach links. Vielmehr muss die Metapher mehrerer Pendel mit gleichzeitig ablaufenden Bewegungen in verschiedenen Dimensionen bemüht werden. Der Dreiklang von gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und politischer Integration lag insbesondere den Arbeiten der frühen Integrationsforscher zugrunde.[15] Heute muss eine Erfassung von Integration, Stagnation und desintegrativen Momenten neben der Entwicklung des funktionalen, institutionellen und prozeduralen Umfangs und der Tiefe der europäischen Integration (politisch-institutionelle Integration) auch territoriale Erweiterungs- beziehungsweise Sezessionsprozesse, sowie Asymmetrisierungen und Flexibilisierungen, funktionale Opt-outs und Kernbildungen (zum Beispiel Schengen, Prüm), und abgestufte Handels-, Assoziierungs- und Nachbarschaftsstrategien (territoriale Dimension der Integration) berücksichtigen.[16] Neben diesen beiden Dimensionen der Integration von Staaten sind zum dritten die wirtschaftliche Integration von Märkten und zum vierten die Entwicklung der Identifikation von Bürgerinnen und Bürgern mit und ihre Zustimmung zur EU, der Austausch zwischen den Gesellschaften, Politisierung und EU-Skeptizismus (Integration von Individuen in eine Gesellschaft) zu beachten.

Das derzeitige "Puzzle" der europäischen Integration zeigt, dass sich signifikante Integrationsschritte, etwa im Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik im Zuge der "Eurorettung" und desintegrative Dynamiken, etwa Debatten über die Exklusion von Staaten aus der Eurozone und die Fragmentierung des Europäischen Parlaments, Gruppenbildungsprozesse und Intergouvernementalisierung des Institutionensystems, gegenüberstehen. Das Brexit-Votum ist insofern nur das exponierteste Phänomen gleichzeitig ablaufender Integrations- und Desintegrationsdynamiken in unterschiedlichen Dimensionen.[17]

Territoriale Dimension
Im Bereich der territorialen Integration steht die Tatsache, dass 51,9 Prozent der Britinnen und Briten für einen Austritt aus der EU gestimmt haben, für eine markante desintegrative Dynamik. Als Alternative zum Austritt hatte der damalige britische Premierminister David Cameron im Februar 2016 unter anderem die Manifestation der Nichtteilnahme Großbritanniens an der Gemeinschaftswährung, seine Abkehr vom Ziel der "immer engeren Union der Völker Europas" sowie die Möglichkeit eines flexiblen Austritts aus anderen Politikbereichen durchgesetzt. Flexible Integration wird auch für andere Staaten immer mehr zu einer Exit-Option und immer weniger zu einem Integrationsinstrument. Die Möglichkeit, dass Staaten freiwillig oder unfreiwillig aus asymmetrisch geregelten Politiken wie der Eurozone und dem Schengenraum ausscheiden, wird in unterschiedlichen Kontexten immer wieder diskutiert. Innerhalb mancher EU-Mitgliedstaaten finden sich zudem "zentrifugale" Dynamiken: Separationsbestrebungen bestehen in Katalonien und nach dem Brexit-Referendum wieder vermehrt in Schottland. Es bleibt abzuwarten, welche desintegrativen Auswirkungen diese Trends auf die EU als Ganzes haben.

Gleichzeitig lassen sich auch integrative Dynamiken beobachten. Derzeit werden Verhandlungen mit fünf offiziellen Beitrittskandidaten geführt: Albanien, Mazedonien, Montenegro, Serbien und der Türkei. Dazu gibt es mit Bosnien-Herzegowina und dem Kosovo zwei potenzielle Beitrittskandidaten. Zur Vergrößerung der Freihandelszone führt die EU Verhandlungen über Abkommen mit Singapur, Japan und den USA. Das Freihandelsabkommen CETA mit Kanada wurde Ende Oktober 2016 unterzeichnet.

Wirtschaftliche Dimension
Auch in der wirtschaftlichen Dimension der europäischen Integration – der Integration von Märkten – werden Integrationsschritte von desintegrativen Dynamiken kontrastiert. Die Abhängigkeit von den globalen Finanzmärkten und die Schwäche der asymmetrischen Koppelung der supranationalen Währungsunion mit der intergouvernementalen Wirtschaftsunion führen zu einer immer größeren Kluft zwischen den Volkswirtschaften der EU, deren makroökonomische und fiskalische Disparitäten zunehmen und die immer weniger als gemeinsamer Markt wahrgenommen werden. Die Austeritätspolitik, die den hochverschuldeten Staaten auferlegt wird, hat gravierende soziale und ökonomische Folgen: Die sozialen Verhältnisse innerhalb der einzelnen EU-Mitgliedstaaten klaffen immer weiter auseinander und die Solidarität zwischen den Staaten sinkt. Während das Ausscheiden Griechenlands und anderer Schuldnerstaaten aus der Eurozone immer wieder zur Diskussion gestellt wurde, traten Malta und Zypern 2008, die Slowakei 2009, Estland 2011, Lettland 2014 und Litauen 2015 dem Euroraum bei.

Politische Dimension
Im Bereich der politischen Integration von Staaten in das EU-Mehrebenensystem zeichnen sich bereits im Zuge der Schuldenkrise und vermehrt seit der Manifestation der seit 2015 als "Flüchtlingskrise" wahrgenommene Migration aus Kriegs- und Krisengebieten Interessensgegensätze zwischen den Mitgliedstaaten ab, die zu Gruppenbildungsprozessen ("Geber"- gegen "Nehmerstaaten"; Balkan-, Visegrád-, Mittelmeer-, Gründerstaaten), einer teil- und zeitweisen Vormachtstellung Deutschlands und zu Fragmentierungen des Rats führen. Während in der Flüchtlingsproblematik bisher keine (re-)distribute innereuropäische Lösung gefunden werden konnte, wurden zur Lösung der Schuldenkrise neue Instrumente und Institutionen eingeführt, die als "atemberaubende Integrationsdynamik",[18] aber auch als "legal overstretch"[19] eingeordnet werden und kleinere integrative Weiterentwicklungen seit dem Vertrag von Lissabon ablösen.

Während das Europäische Parlament in Zeiten der Intergouvernementalisierung und Flexibilisierung um den Erhalt seiner Rolle kämpft, gewannen die nationalen und, wenn auch in geringerem Maße, die subnationalen Parlamente neue Handlungsräume als Pulsgeber für integrative und desintegrative Dynamiken. Beispiele sind die Vorschläge der britischen und niederländischen Regierung, die bestehenden Kontrollrechte der nationalen Parlamente gegen EU-Beschlüsse auszudehnen sowie die blockierende Haltung des wallonischen Parlaments gegenüber dem Freihandelsabkommen mit Kanada. Seitens Großbritanniens und der Niederlande ist die bereits in der Erklärung von Laeken geforderte Überprüfung der europäischen Kompetenzordnung aufgegriffen worden, und es liegen seit 2013 konkrete, politikfeldspezifische Vorschläge, die durch eine Rückverlagerung oder zumindest Nichtwahrnehmung bestehender legislativer Kompetenzen durch die EU realisiert werden sollen, vor.

Die zeitweise Aussetzung des Schengener Abkommens und die Einführung von Grenzkontrollen durch einige Staaten bewegen sich im Rahmen der Verträge, jedoch zeigen sich auch immer wieder Verstöße einzelner Staaten gegen das Sekundärrecht, etwa durch zu späte Umsetzung. Mehr noch: Verstöße gegen die im Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union festgelegten Grundwerte wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit können in Rumänien, Ungarn und Polen beobachtet und als desintegrative Tendenzen in dem über Jahrzehnte aufgebauten gemeinsamen rechtsstaatlichen Raum eingeordnet werden. Im Bemühen, die gemeinsamen Werte zu schützen, schaffen die europäischen Institutionen jeweils neue Instrumente, die jedoch bisher wenige Erfolge vorweisen können.[20]

Gesellschaftliche Dimension
Die gesellschaftliche Dimension der europäischen Integration – Bevölkerungen integrieren sich in eine gemeinsame Gesellschaft – ist seit der Schuldenkrise geprägt von einer sehr breiten öffentlichen Diskussion. Sie könnte wegen ihres grenzüberschreitenden Charakters an sich schon als Form der Integration interpretiert werden. Sie geht einher mit sich – in beide Richtungen – verändernden Zustimmungs- und Identifikationswerten gegenüber der EU und ist geprägt von Politisierung und Polarisierung. Diskutiert wurde über einen "Rauswurf" Griechenlands ebenso wie über einen neuen europäischen Konvent und europäische Großreformen. Aus dem Wahlkampf zum Europäischen Parlament im Mai 2014 bleiben nicht nur die erstmals aufgestellten Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten in Erinnerung, sondern auch europaskeptische Parteien, die in fast allen EU-Staaten antraten und teilweise grenzüberschreitende Koalitionen bildeten. Die Parteien konnten nicht nur bei der Europawahl, sondern seither auch in zahlreichen nationalen und subnationalen Parlamenten entscheidende Erfolge verbuchen. Gleichzeitig wurden zahlreiche Manifeste von Gruppen wie der "Glienicker Gruppe" und der "Eiffel Euro Group" veröffentlicht, die sich für mehr Integration einsetzen, während sich europaskeptische Thinktanks wie "Open Europe" oder "Fresh Start" für die Umsetzung von desintegrativen Schritten stark machen. In dieser Gemengelage bieten Referenden und Direktwahlen populistischen und europaskeptischen Parteien Arenen für ihre Argumente: etwa das Referendum in den Niederlanden über das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine im April, das Brexit-Referendum im Juni, das Votum über die sekundärrechtlich geregelte Verteilung von Flüchtlingen im Oktober in Ungarn und die österreichische Bundespräsidentenwahl im Dezember 2016.

Stellschrauben

Die europäische Integration ist doch nicht wie ein Fahrrad: Ein Stillstand oder Rückschritt bringt nicht das gesamte Einigungsprojekt zum Kippen. Im Gegenteil: die Einigungsgeschichte zeigt, dass die Integration sich wie ein Pendel bewegt und dass integrative und desintegrative Dynamiken gleichzeitig stattfinden können. Aber selbst wenn integrative und desintegrative Prozesse zeitgleich ablaufen und ihre Ergebnisse mit denselben Indikatoren gemessen werden können, wird etwas "Desintegriertes" naturgemäß völlig anders aussehen als etwas "Nie-Integriertes": Die Zeit kann nicht zurückgedreht werden.

Die Frage, wie Integration, Stagnation und desintegrative Momente erklärbar sind, muss jetzt von der Europaforschung beantwortet werden. Solche Erklärungen werden vom "liberalen"[21] und vom "neuen"[22] Intergouvernementalismus in den Interessen der Mitgliedstaaten gesucht, die auch in der Vergangenheit immer wieder Integrationsschritte verhindert haben. Eine andere Erklärungsmöglichkeit kann in den Wechselwirkungen zwischen den Integrationsdimensionen vermutet werden, wie es schon in den 1960er und 1970er Jahren gemacht wurde: So ging der Neofunktionalismus[23] davon aus, dass die ökonomische Integration die politische und nachfolgend auch die gesellschaftliche beeinflusse; der Transaktionalismus[24] sah dagegen die wirtschaftliche Integration als Voraussetzung für Kommunikation und gesellschaftliche Integration.

Manche föderale Theorien, die auf den schrittweisen Aufbau der europäischen Integration setzten, sahen wiederum die gesellschaftliche Integration als Voraussetzung der politischen.[25]

Neuere Ansätze wenden sich insbesondere der Frage zu, wie gesellschaftliche Entwicklungen sich auf die politische Integration auswirken. Vertreter des Posfunktionalismus sehen einen "constraining dissensus", das heißt einen beschränkenden Dissenses, an die Stelle des früher angenommenen "permissive consensus" treten, der die politische Integration hemmen kann.[26] Schließlich werden neue Ideen über den Zusammenhang zwischen Krise, Politisierung und Legitimität und seine Auswirkungen auf die europäische Integration und Desintegration entwickelt.[27]

Die Frage nach den Erklärungen für die Richtung und die Geschwindigkeit der Dynamik wäre damit die Frage nach den Stellen, an denen die Dynamiken der verschiedenen Integrationsdimensionen sich treffen und gegenseitig eine andere Richtung geben. Politisch gesehen sind diese Berührungspunkte "Stellschrauben", an denen sich der Prozess der europäischen Integration beeinflussen lässt.

Fußnoten

15.
Vgl. Joseph S. Nye, Comparative Regional Integration: Concept and Measurement, in: International Organization 4/1968, S. 855–880, hier S. 858.
16.
Vgl. Annegret Eppler/Andreas Maurer, Die "immer engere Union der Völker Europas" im Spannungsfeld zwischen Integration, Gruppenbildung und Desintegration, in: Anton Pelinka (Hrsg.), Europa – Hoffnung und Feindbild, Schwalbach 2016, S. 70–91.
17.
Vgl. ebd. sowie Anders/Eppler/Tuntschew (Anm. 11), hier S. 200–203; Henrik Scheller/Annegret Eppler, European Disintegration – Non-Existing Phenomenon or a Blind Spot of European Integration Research?, in: Institute for European Integration Research Working Paper Series 2/2014, hier S. 4ff.
18.
Hartmut Marhold, Föderale Perspektiven in der aktuellen EU-Reformdebatte, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2014. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2014, S. 457–475, hier S.S. 457.
19.
Daniela Schwarzer, Integration und Desintegration in der Eurozone, in: Annegret Eppler/Henrik Scheller (Hrsg.), Zur Konzeptionalisierung europäischer Desintegration. Zug- und Gegenkräfte im europäischen Integrationsprozess, Baden-Baden 2013, S. 185–206, hier S. 186.
20.
Vgl. Annegret Eppler, Die "Rechtsstaatskrise der EU": Verderben zu viele Köche den Brei?, in: Zeitschrift für Politik 4/2016 (i.E.).
21.
Andrew Moravcsik, Europe After the Crisis: How to Sustain a Common Currency, in: Foreign Affairs 3/2012, S. 54–68.
22.
Uwe Puetter, Deliberativer Intergouvernementalismus und institutioneller Wandel. Die Europäische Union nach der Eurokrise, in: Politische Vierteljahresschrift 3/2015, S. 406–429.
23.
Vgl. Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social, and Economical Forces, 1950–1957, Stanford 1958.
24.
Vgl. Karl W. Deutsch, Nationalism and Social Communication. An Inquiry into the Foundations of Nationality, Cambridge MA 1966.
25.
Vgl. Carl J. Friedrich, Föderalismus in Theorie und Praxis, in: Politische Vierteljahresschrift 5/1964, S. 154–187; Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa-London 1987, S. 10–12.; Arthur Benz/Jörg Broschek (Hrsg.), Federal Dynamics. Continuity, Change, and the Varieties of Federalism, Oxford 2013.
26.
Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks, A Postfunctional Theory of European Integration. From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science 1/2009, S. 1–23.
27.
Vgl. Tim Beichelt/Irene Hahn-Fuhr/Frank Schimmelfennig/Susann Worschech (Hrsg.), Civil Society and Democracy Promotion, Basingstoke 2014; Francis Cheneval/Sandra Lavenex/Frank Schimmelfennig, Demoi-cracy in the European Union: Principles, Institutions, Policies, in: Journal of European Public Policy 1/2015, S. 1–18.
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