Buntes Mosaik

10.3.2017 | Von:
Rainer Hofmann

Minderheitenschutz in Europa: Entwicklung und aktueller Stand

Materiell-rechtliche Standards

Die im Wesentlichen auf den Arbeiten der Überwachungsorgane des RÜ und in geringerem Maße auf der Rechtsprechung des EGMR beruhenden materiell-rechtlichen Standards im europäischen Minderheitenschutz lassen sich in folgende Kategorien gliedern:[8] Recht auf eigenständige Identität, Diskriminierungsverbot und Recht auf effektive Gleichheit, interkultureller Dialog und Toleranz, politische Rechte und Religionsfreiheit, medienbezogene Rechte, Sprachenrechte, bildungsbezogene Rechte, Teilhaberechte sowie das Recht auf freie grenzüberschreitende Beziehungen.

Das Recht auf eine eigenständige Identität und deren Achtung durch staatliche und auch private Akteure ist das grundlegende Recht des Minderheitenschutzes; es ist seine conditio sine qua non. Daher gibt es auch keinen Streit über sein Bestehen. Umstritten ist jedoch in manchen Fällen, ob eine bestimmte Gruppe von Menschen die oben im Zusammenhang mit der Darstellung des Minderheitenbegriffs erläuterten Kriterien für die Anerkennung als nationale Minderheit erfüllt. Dies gilt in Deutschland etwa für die Frage des Bestehens einer polnischen Minderheit.[9] Das Recht, sich frei für – oder auch gegen – die Zugehörigkeit zu einer Minderheit zu entscheiden, und das damit einhergehende Verbot jeglicher Zwangsassimilierung gehören zu den fundamentalen Regeln des Völkerrechts (Artikel 3 I und 5 II RÜ). So wäre es zum Beispiel mit Artikel 3 I RÜ unvereinbar, in einem Zensus Personen zu zwingen, ihre ethnische, sprachliche oder religiöse Identität zu offenbaren oder solche Daten ohne Zustimmung der Betroffenen zu sammeln.

Diskriminierungsverbot und Recht auf effektive Gleichheit: Europäische Staaten haben gemäß Artikel 4 II und 5 I RÜ die Pflicht, durch geeignete Maßnahmen die eigenständige Identität von Minderheiten zu schützen und zu fördern. Hierzu zählen Programme, die auf die Herstellung voller und effektiver Gleichheit vor allem stark benachteiligter Minderheiten wie die Roma zielen. Äußerst wichtig ist dabei die Klarstellung in Artikel 4 III RÜ, dass solche "positiven Maßnahmen" keine Diskriminierung darstellen. Erforderlich sind auch entsprechende gesetzliche Maßnahmen zum Schutz von Minderheitenangehörigen gegen Diskriminierungen seitens öffentlicher wie privater Akteure sowie Vorkehrungen zur effektiven Bekämpfung solcher Handlungen. Zumindest in den Mitgliedsstaaten der EU sind durch die Umsetzung der einschlägigen europäischen Richtlinien die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geschaffen worden – in Deutschland ist dies das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG).

Interkultureller Dialog und Toleranz: Angesichts der Wiederkehr von Rassismus und religiösem Fanatismus sowie der Zunahme von Antisemitismus, Islamfeindlichkeit, Antiziganismus und Ausländerfeindlichkeit stellt die staatliche Verpflichtung, interkulturellen Dialog und interethnische Toleranz zu fördern, einen wichtigen Teil des Völkerrechts dar, die in Artikel 6 RÜ verankert ist. Daher müssen Behörden geeignete Maßnahmen ergreifen, um solche Einstellungen, gerade auch unter Staatsbediensteten, effektiv zu bekämpfen. Außerdem ist auf eine korrekte und ausgewogene Berichterstattung über minderheitenrelevante Vorkommnisse in den Medien hinzuwirken. Schließlich bedarf es nachhaltiger Maßnahmen, um minderheitenfeindliche Tendenzen bei Strafverfolgungsorganen, wie etwa ethnic profiling, zu unterbinden. Auch sind rassistisch motivierte Straftaten (hate crimes) nachdrücklich zu verfolgen.

Politische Rechte wie Versammlungs-, Vereinigungs-, Meinungs-, Gedanken- und Gewissensfreiheit sind nicht nur in der EMRK, sondern auch in Artikel 7 RÜ geschützt. Der BA hat durchgehend die einschlägige Rechtsprechung des EGMR unterstützt,[10] wonach Aktivitäten politischer Vereinigungen, die auf die Förderung der eigenständigen Identität nationaler Minderheiten zielen, nicht per se eine Bedrohung der nationalen Sicherheit darstellen und daher auch nicht verboten werden dürfen, solange es keine zusätzlichen Gründe wie etwa Nachweise gibt, dass solche Ziele mit undemokratischen Mitteln erreicht werden sollen. Außerdem sind gesetzliche Regelungen, die die Gründung politischer Parteien nationaler Minderheiten verbieten oder faktisch unmöglich machen, mit den geltenden europäischen Standards unvereinbar.

Die Religionsfreiheit wird nicht nur in Artikel 9 EMRK garantiert, sondern ist auch in Artikel 8 RÜ geschützt. Religiöse Minderheiten sind also nationale Minderheiten im Sinne des RÜ. Die Religionsfreiheit umfasst ein internes und ein externes Forum, das heißt das persönliche Innehaben einer religiösen Überzeugung einerseits und die Möglichkeit der Kundmachung nach außen andererseits. Während Ersteres überhaupt nicht beeinträchtigt werden darf, unterliegt Letzteres zwar Einschränkungen, aber nur solchen, die in einer demokratischen Gesellschaft zum Erreichen eines legitimen Ziels notwendig und daher gerechtfertigt sind. So kann zum Beispiel die Weigerung staatlicher Behörden, die Kirche einer nationalen Minderheit zu "registrieren" und damit die rechtliche Voraussetzung für ihre Tätigkeit zu schaffen, eine Verletzung dieses Rechts darstellen.[11] Auch dürfen zahlenmäßige Unterschiede zwischen Glaubensgemeinschaften nicht zu unverhältnismäßigen Eingriffen in religionsbezogene Rechte führen; insbesondere dürfen Blasphemie-Gesetze nicht willkürlich zwischen Religionen unterscheiden.[12]

Die in Artikel 9 RÜ garantierten medienbezogenen Rechte, etwa auf angemessenen Zugang zu und entsprechender Sichtbarkeit in öffentlichen audiovisuellen Medien sowie auf Gründung und Betrieb privater Print- und audiovisueller Medien, sind von grundlegender Bedeutung für Schutz und Förderung der eigenständigen Identität nationaler Minderheiten und daher strikt zu achten. Außerdem sollten solche Gruppen von einer proportionalen Zuwendung finanzieller und anderer Ressourcen aus staatlichen oder staatsnahen Mitteln profitieren, da vor allem die Medienprodukte zahlenmäßig kleinerer nationaler Minderheiten ohne entsprechende Subventionen auf den umkämpften Märkten kaum überleben können.[13]

Da die meisten nationalen Minderheiten in Europa durch ihre Sprachen gekennzeichnet sind, kommt den in den Artikeln 10 und 11 RÜ geschützten sprachenbezogenen Rechten ganz besondere Bedeutung zu. Sie umfassen unter anderem das Recht auf Gebrauch der Minderheitensprachen im privaten wie öffentlichen Kommunikationsbereich sowie, jedenfalls zu einem gewissen Umfang, im Verkehr mit Verwaltungsbehörden und Gerichten; ebenso das Recht, seinen Namen in der Form der jeweiligen Minderheitensprache zu führen (was in Deutschland für Sorbinnen nicht gewährleistet ist) und die staatliche Anerkennung dieses Rechts; weiterhin das Recht, für die Öffentlichkeit sichtbare Schilder und Inschriften privater Art und, unter bestimmten Voraussetzungen, auch topografische Zeichen wie Orts- und Straßenschilder in einer Minderheitensprache anzubringen. Schließlich ist zu betonen, dass das RÜ der Existenz von Staatssprachen nicht entgegensteht und auch Maßnahmen zu ihrer Wahrung und Förderung erlaubt, solange sie nicht in einer Weise durchgesetzt werden, die ihrerseits die Rechte von Angehörigen solcher sprachlich definierter Minderheiten verletzen.

Wegen der entscheidenden Bedeutung von Sprache und Kultur für die Wahrung der eigenständigen Identität nationaler Minderheiten ist das Recht auf Erlernen der Muttersprache fraglos eine unabdingbare Voraussetzung für das bloße Überleben solcher Gruppen. Daher sind die in den Artikeln 12, 13 und 14 RÜ verankerten bildungsbezogenen Rechte so wichtig. Dabei ist es nicht ausreichend, dass die betroffenen Schülerinnen und Schüler ihre Muttersprache lernen und/oder in ihr unterrichtet werden. Sie müssen auch ihre eigene Geschichte und Kultur kennen – ebenso wie Sprache, Geschichte und Kultur der Mehrheitsbevölkerung. Dafür bedarf es sowohl qualitativ angemessener Lehrmittel als auch entsprechend ausgebildeter Lehrkräfte. Auch müssen der Mehrheitsbevölkerung zugehörige Schülerinnen und Schüler, wie überhaupt die allgemeine Öffentlichkeit, mit Geschichte und Kultur nationaler Minderheiten vertraut gemacht und die Möglichkeit eröffnet werden, Minderheitensprachen zu lernen. Unter Fachleuten und auch unter den europäischen Staaten besteht keine Einigkeit darüber, ob nationalen Minderheiten zugehörige Schülerinnen und Schüler in Einrichtungen des allgemeinen Erziehungssystems eingegliedert werden sollten, sofern sie dort ausreichende Möglichkeiten haben, ihre Muttersprache zu lernen und/oder in ihr unterrichtet zu werden, oder ob eigenständige Schulen oder zumindest Klassen eine bessere Option sind. Die letztere Option setzt voraus, dass ein solches System in Übereinstimmung mit den Wünschen der Betroffenen eingerichtet ist, also nicht auf Segregation zielt, und sichergestellt wird, dass die Sprachen der Mehrheits- wie der Minderheitsbevölkerung in ausreichender Qualität erlernt werden. Eine unzulässige Diskriminierung ist die dauerhafte Einschulung von Minderheiten zugehörigen Schülerinnen und Schülern in Sonderschulen mit der Begründung, sie seien der Unterrichtssprache nicht ausreichend mächtig, falls keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen werden, um ihnen einen möglichst raschen Übergang in die allgemeinbildenden Schulen zu ermöglichen.[14]

Das in Artikel 15 RÜ garantierte Recht auf effektive Teilhabe am kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Leben sowie an allen öffentlichen Angelegenheiten ist für jede demokratische Gesellschaft essenziell und für nationale Minderheiten überlebenswichtig. Es beruht auf der zutreffenden Einschätzung, dass nur diejenigen nationalen Minderheiten, deren Angehörige ein ausreichendes Maß an Zugehörigkeit zu dem Staat empfinden, in dem sie leben, auch bereit sein werden, sich vollständig in diesen Staat und seine Strukturen zu integrieren, was wiederum Voraussetzung für Stabilität und friedliche Beziehungen zwischen Mehrheits- und Minderheitsbevölkerung ist. Um dieses Ziel zu erreichen, sind Politiken zu entwickeln und umzusetzen, die eine angemessene Vertretung von Angehörigen nationaler Minderheiten in gesetzgebenden Körperschaften auf lokaler, regionaler und gesamtstaatlicher Ebene sowie im öffentlichen Dienst einschließlich Polizei und Justiz sicherstellen (gegebenenfalls durch die Schaffung beratender Ausschüsse und vergleichbarer Gremien). Außerdem bedarf es intensiver Anstrengungen zur Verwirklichung der sozialen und wirtschaftlichen Rechte von Angehörigen nationaler Minderheiten, namentlich der Roma. Ihnen, insbesondere den Frauen, ist ausreichender Zugang zum Arbeitsleben, zu Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheitswesens sowie zu angemessenem Wohnraum zu ermöglichen.

Die eigenständige Identität einer nationalen Minderheit kann auch durch staatliche Maßnahmen beeinträchtigt werden, die die Zusammensetzung der Bevölkerung in einer bestimmten Gegend ändern. Werden sie mit dem Ziel verfolgt, die Rechte der Angehörigen nationaler Minderheiten zu mindern, sind sie mit Artikel 16 RÜ unvereinbar. Dieses Verbot staatlicher Maßnahmen zur Änderung der Bevölkerungsstruktur gilt aber nicht nur für tatsächliche Umsiedlungsmaßnahmen, sondern kann auch schon berührt sein, wenn zum Beispiel der Zuschnitt von Verwaltungseinheiten so geändert wird, dass nationale Minderheiten, die zuvor lokale Mehrheiten darstellten, in ihrem angestammten Siedlungsgebiet zu numerischen Minderheiten werden oder jedenfalls nicht mehr die für eine Vertretung in Gebietskörperschaften notwendige Bevölkerungszahl erreichen.

Wegen der geografischen Verteilung der Siedlungsgebiete der meisten europäischen nationalen Minderheiten sind ungehinderte grenzüberschreitende Kontakte mit Angehörigen der gleichen ethnischen und/oder sprachlichen Gruppe von großer Bedeutung für Schutz und Förderung der eigenständigen Identität dieser Minderheiten. Dies erklärt die Aufnahme eines entsprechenden Rechts in Artikel 17 RÜ. Daher dürfen zum Beispiel Visa-Erfordernisse nicht zu unverhältnismäßigen Behinderungen grenzüberschreitender Kontakte führen.

Ungeachtet einiger Probleme, die sich aus manchen politischen und rechtlichen Handlungen von kin-states (also der jeweiligen Herkunftsstaaten) ergeben haben, kann ihre Unterstützung, sofern sie in nichtdiskriminierender Weise und in vollem Respekt vor dem staatlichem Recht auf nationale Souveränität und territoriale Integrität gewährt wird, zu einer erheblichen und willkommenen Verbesserung der tatsächlichen Lage von Angehörigen nationaler Minderheiten führen. Dies gilt insbesondere für das Bildungswesen, etwa durch Zusammenarbeit bei der Erstellung von Lehrbüchern oder Entsendung von Lehrkräften. Dieser Umstand wird in Artikel 18 RÜ anerkannt.

Würdigung

Mehr als 20 Jahre nach Abschluss der Aushandlung des RÜ lässt sich als wichtigste Errungenschaft das Bestehen der beschriebenen materiell-rechtlichen Standards und eines gut funktionierenden Überwachungssystems feststellen. Auch wenn bezüglich fast all dieser Standards beziehungsweise Rechte in vielen Einzelfragen weiterer Klärungsbedarf besteht, sind die Grundzüge des Prozesses der internationalen Standardsetzung weitestgehend abgeschlossen. Woran es vielerorts jedoch mangelt, ist die innerstaatliche Befolgung dieser Standards. Defizite bestehen etwa hinsichtlich der Herstellung effektiver Gleichheit, der finanziellen Förderung kultureller und medialer Einrichtungen nationaler Minderheiten, der strafrechtlichen Ahndung minderheitenfeindlicher Äußerungen und Handlungen, der tatsächlichen Gewährleistung des Rechts auf Gebrauch von Minderheitensprachen im Umgang mit Behörden mangels sprachkundiger Beamter, des Rechts auf Spracherwerb wegen qualitativ ungenügender Lehrmittel und unzureichend ausgebildeter Lehrkräfte sowie des Rechts auf effektive Teilhabe an politischen Entscheidungsprozessen und dem kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Leben.

Grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht hingegen hinsichtlich folgender Fragen: Wie lassen sich aussagekräftige und verlässliche Daten über Angehörige nationaler Minderheiten in Staaten (wie etwa Deutschland, aber auch Norwegen und Schweden) erheben, in denen solche Erhebungen aus nachvollziehbaren historischen Gründen von den Minderheitenangehörigen selbst abgelehnt werden? Wie lässt sich ein angemessener Ausgleich finden zwischen dem legitimen Recht aller Staaten, ihre Staatssprache(n) zu fördern, und dem gleichermaßen legitimen Recht aller Angehörigen von Minderheiten, ihre Sprache(n) zu lernen und in ihnen unterrichtet zu werden? Was ist in Zeiten ernsthafter Wirtschaftskrisen der genaue Inhalt des Rechts auf effektive Teilhabe am kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Leben? Wie lassen sich bei einigen nationalen Minderheiten Phänomene "doppelter Diskriminierung" von Frauen bekämpfen, wenn also bestimmte Vorstellungen von der Stellung von Frauen als (angeblicher) Teil der Tradition einer nationalen Minderheit angesehen werden?

Ungeachtet dieser Mängel und ungelösten Probleme hat die Entwicklung der Standardsetzung und ihrer internationalen Überprüfung zu einer erheblichen Minderung der Risiken beigetragen, die Spannungen zwischen Mehrheits- und Minderheitsbevölkerungen für Friede und Sicherheit in Europa darstellen. Dennoch darf nicht verkannt werden, dass es vor allem auf dem Balkan und im Kaukasus immer noch erhebliches Gefährdungspotenzial gibt; dies gilt offenkundig auch im russisch-ukrainischen Verhältnis.

Anhaltend dringender Handlungsbedarf besteht bezüglich der in vielen Staaten Europas nur als desolat zu bezeichnenden sozialen Lage der Roma. Ungeachtet der zahlreichen und vielfältigen Bemühungen von EU und Europarat ist ihre Situation, vor allem was den Zugang zum Arbeits- und Wohnungsmarkt sowie Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheitswesens angeht, in weiten Teilen Europas immer noch als prekär anzusehen. Auch sind Roma weiterhin in hohem Umfang Opfer von Diskriminierungen.

Gewisse Sorgen bereitet auch der zunehmende Missbrauch von Minderheitenfragen in zwischenstaatlichen Beziehungen: Zwar können und sollen Staaten durchaus "ihre" Minderheiten in anderen Staaten fördern und unterstützen, doch darf dies nur unter strikter Beachtung der Souveränität des Staates geschehen, in dem diese kin-minorities leben. Die auch unter Hinweis auf die Lage der russischsprachigen Bevölkerung erfolgte Annexion der Krim durch die Russische Föderation und ihre Einmischung in den Konflikt in der Ostukraine lassen sich durch minderheitenrechtliche Überlegungen nicht rechtfertigen und sind klare Verletzungen des geltenden Völkerrechts.

Fußnoten

8.
Zum Folgenden vgl. Rainer Hofmann, Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Einführung, Überblick, Würdigung, in: ders. et al. (Anm. 1), S. 68–86 sowie die Kommentierungen der jeweiligen Bestimmungen des RÜ.
9.
Vgl. Hofmann (Anm. 3), S. 97f.
10.
Siehe vor allem EGMR, Appl. 26695/95, Sidiropoulos v. Griechenland, Urteil vom 10.7.1998 und EGMR, Appl. 44079/98, Ilinden v. Bulgarien, Urteil vom 20.10.2005. Vgl. Anna Fontaine, Kommentierung von Art. 7 RÜ, in: Hofmann et al. (Anm. 1), 262–271.
11.
Siehe EGMR, Appl. 45701/99, Metropolitan Church of Bessarabia v. Republik Moldau, Urteil vom 13.12.2001.
12.
So aber die frühere Rechtslage im Vereinigten Königreich, wonach nur christliche Symbole strafrechtlich geschützt waren. Vgl. Heike Zygojannis, Kommentierung von Art. 7 RÜ, in: Hofmann et al. (Anm. 1), S. 278–284.
13.
Zur insoweit oft unzureichenden nationalen Praxis vgl. Mahulena Hofmann/Günther Rautz, Kommentierung von Art. 9 RÜ, in: Hofmann et al. (Anm. 1), S. 292–304.
14.
Grundlegend hierzu EGMR, Appl. 57325/00, D.H.v. Tschechische Republik, Urteil vom 13.11.2007; vgl. auch EGMR, Appl. 15766/03, Oršuš v. Kroatien, Urteil vom 16.3.2010.
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