Gleise zwischen Warschauer Brücke (hinten) und Modersonbrücke (Langzeitbelichtung)

11.4.2017 | Von:
Henrik Scheller

Kommunale Infrastrukturpolitik. Zwischen Konsolidierung und aktiver Gestaltung

Kommunale Infrastrukturplanung und -steuerung

Trotz der positiven Entwicklung der beiden zurückliegenden Jahre sind die Erfolge zur Beseitigung des kommunalen Investitionsstaus doch bescheiden geblieben.[13] Der Zwang zur Haushaltskonsolidierung trifft in Zeiten der Schuldenbremse auch die Kommunen. Gleichzeitig gestaltet sich jedoch auch die Suche nach Investitionsansätzen, die die öffentlichen Haushalte nicht übermäßig belasten, schwierig. Oft erweisen sich entsprechende Finanzierungsmodelle als zu komplex, als zu wenig lukrativ für private Investoren und/oder als zu risikoreich für die Kommunen.[14] Angesichts der jahrelangen Vernachlässigung sowie der nun altersbedingt steigenden Ersatzbedarfe der bestehenden Infrastrukturen, die im Zuge der großen Investitionswellen in den 1960er und 1970er Jahre erbaut wurden und nun die gesetzlichen Abschreibungsdauern zum Teil schon überschritten haben, ist dies doppelt problematisch.

Um dieser Entwicklung zumindest ansatzweise entgegenzuwirken, hat der Bund in den vergangenen Jahren diverse Programme zur Ankurbelung der Investitionstätigkeit der (finanzschwachen) Kommunen aufgelegt. Dazu zählt die Aufstockung der Programme zur Städtebauförderung auf 700 Millionen Euro, die Verdoppelung der Wohnungsbauförderung auf eine Milliarde Euro, das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung 2017–2020" mit einer Aufstockung des entsprechenden Sondervermögens um über 1,1 Milliarden Euro oder der erst jüngst aufgelegte Investitionspakt "Soziale Integration im Quartier", der mit 200 Millionen Euro ausgestattet wurde.

Die Vielfalt an Förderprogrammen begründet ein Paradox: Obwohl derzeit deutlich mehr Geld im System ist als zu früheren Zeiten, besteht eine gewisse Unübersichtlichkeit hinsichtlich der Förderschwerpunkte und -verfahren. Angesichts personeller und administrativer Engpässe aufseiten der Kommunen führt dies dazu, dass der Mittelabruf in einzelnen Programmen oft nur schleppend gelingt. Nicht umsonst musste 2016 – wie bereits schon zuvor das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung 2008–2013" – das Sondervermögen "Kommunalinvestitionsförderungsfonds" kostenneutral verlängert werden, um die von den Kommunen nicht fristgerecht abgerufenen Mittel länger verfügbar zu halten. Die Inflation an Programmen ist aber auch ein Indiz für eine grundlegende Schieflage in den föderalen Finanzbeziehungen zwischen den Ebenen. Denn offenbar fehlt es einer Mehrzahl an Ländern und Kommunen an einer hinreichenden finanziellen Grundausstattung, um den eigenen infrastrukturellen Bedarfen einigermaßen gerecht zu werden.

Dahinter steht ein grundsätzliches Problem: Der Stellenabbau in den Verwaltungen von Ländern und Gemeinden im Zuge der Haushaltskonsolidierung der vergangenen 20 Jahre hat dazu geführt, dass die Personaldecke vielerorts derart dünn ist, dass einige Fachdezernate und Ämter nicht selten schon bei längeren Ausfällen einzelner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter oder in Phasen erhöhter Krankenstände kaum noch handlungsfähig sind. Dies gilt in besonderer Weise für die öffentlichen Bauverwaltungen, die im Zuge der Ausgründung kommunaler Eigenbetriebe oft aufgelöst, ausgelagert oder im Personalbestand zumindest deutlich dezimiert wurden.[15]

Da zudem die Tarifstruktur im öffentlichen Dienst – im Gegensatz zur Privatwirtschaft, die ebenfalls händeringend nach Ingenieuren, Architekten und Bauplanern sucht – vergleichsweise unattraktiv ist, wird es immer schwieriger, geeignetes Fachpersonal zu finden. Das allgemein hohe Durchschnittsalter in Deutschland sowie der Abbau entsprechender Ausbildungskapazitäten der Länder werden die Personalbedarfe in den kommunalen Bauverwaltungen mittelfristig deutlich verschärfen. Wachsen die infrastrukturellen Nachhol- und Ersatzbedarfe bei gleichzeitig steigenden Beteiligungsbedürfnissen von Politik und Öffentlichkeit an entsprechenden Bauvorhaben jedoch weiter, kann eine solche Personalsituation in den kommunalen Stadtplanungs- und Bauämtern nur zu weiteren zeitlichen und qualitativen Einbußen bei Planung, Ausführung, Finanzierung und Prüfung von öffentlichen Investitionsvorhaben führen.

Es ist kein Zufall, dass die Länder in den Verhandlungen zur Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs zugestimmt haben, dass ihre Zuständigkeiten für die Bundesautobahnen und Bundesfernstraßen ab 2021 an den Bund beziehungsweise an eine einzurichtende Autobahngesellschaft übertragen werden sollen.[16] Da dazu auch das bisher zuständige Personal der Kommunen an den Bund überführt werden soll, befürchten Kritiker nun, dass kurzfristig notwendig werdende Neueinstellungen bis dahin vermieden werden. Für die Länder hat der Umstand, nicht mehr Adressat öffentlicher Kritik für den in Teilen maroden Zustand und den schleppenden Ausbau der Autobahnen zu sein, offenbar mehr Gewicht als der Erhalt ihrer föderalen Autonomie und eigener Gestaltungsmöglichkeiten. Diese könnten aber gerade mit Blick auf eine integrierte Verkehrswegeplanung und die Koordination von Schnittstellen zwischen Bundes-, Landes- und Kommunalstraßen durchaus bedeutsam sein.

Die Infrastrukturplanung der Kommunen steht aber noch vor weiteren Herausforderungen. Viele Städte sind inzwischen in einer Konzernstruktur organisiert – bestehend aus Kernverwaltung und ausgelagerten Eigenbetrieben und Beteiligungen. In den zurückliegenden zwei Jahrzehnten sind es vor allem die Zuständigkeiten für die klassischen Infrastrukturen der öffentlichen Daseinsvorsorge gewesen, die an entsprechende Einheiten übertragen wurden. Allerdings sind die Kommunen dabei unterschiedlich vorgegangen: Die rechtlichen Organisationsformen, die Beteiligungs- und Mitspracherechte der kommunalen Eigner in den jeweiligen Konzernteilen sowie die bilanziellen Berichts- und Gewinnabführungspflichten sind höchst vielfältig – sowohl innerhalb der einzelnen Kommunen als auch im interkommunalen Vergleich.

Infolge dieser Umstrukturierungen ist es zu einer Fragmentierung der Daseinsvorsorge gekommen: Zwar begünstigt die Stärkung dezentraler Zuständigkeiten einzelner Konzernteile eine effizienzorientierte Spezialisierung und Flexibilisierung des öffentlichen Infrastrukturbetriebs. Gleichzeitig kann die damit verbundene Entpolitisierung jedoch auch den Zusammenhalt und die Koordination aller konzerneigenen Einheiten der öffentlichen Daseinsvorsorge – zum Beispiel zum Zweck einer stadtübergreifenden Strategiebildung – erschweren. Dies gilt vor allem für größere Städte, in denen sich Konzerntöchter oft in einem immer komplexer und intransparenter werdenden Netz zu eigenständigen Satelliten entwickeln, deren Band zu den politisch letztverantwortlichen Institutionen (Stadt- oder Gemeinderat) immer loser wird. In der Folge schwindet nicht selten das Bewusstsein für den gemeinsam wahrzunehmenden Daseinsvorsorgeauftrag. Auch hierin liegt ein Grund, warum es in Deutschland inzwischen immer wieder zu Rekommunalisierungen kommt.[17]

In der kommunalen Konzernstruktur ist eine natürliche Spannungslage angelegt, die mit Blick auf die wirtschaftlichen und haushalterischen Vorteile dieser Struktur durchaus beabsichtigt ist. Kommunale Eigenbetriebe und Beteiligungen dürfen – je nach Rechtsform – zwar nicht ausschließlich dem Gewinnerzielungszweck verpflichtet sein, müssen aber sowohl im Eigeninteresse als auch im Interesse der kommunalen Eigner möglichst rentabel arbeiten. Dazu sind sie in ihrer Struktur, Arbeitsweise und Refinanzierung – noch stärker als die öffentliche Verwaltung – dem Wirtschaftlichkeitsprinzip und betriebswirtschaftlichen Grundsätzen verpflichtet. Dies gilt in besonderer Weise für die Bereitstellung beitrags- oder gebührenfinanzierter Infrastrukturen wie den ÖPNV, die Trink- und Abwasserwirtschaft, die Energieversorgung sowie die Strom- und Telekommunikationsnetze. Entsprechend verfolgen kommunale Kernverwaltung und Eigenbetriebe bei der Bereitstellung und dem Unterhalt von Infrastrukturen auch jeweils eigene Interessen. Unterschiedliche Planungskulturen und -logiken in rechtlich selbstständigen Einheiten befördern zudem eine Fokussierung auf die Infrastruktur im eigenen Verantwortungsbereich. Auch das entsprechende Know-how sowie die Daten- und Informationserfassung zum Zustand der jeweiligen Anlagenbestände werden oft isoliert und gemäß dem unternehmerischem Eigenbedarf vorgenommen. Dabei gibt es verschiedene Infrastrukturen, für die sowohl in der Kernverwaltung als auch bei einzelnen Konzerntöchtern gemeinsame Zuständigkeiten bestehen. Selbst wenn dies nicht der Fall ist, begründen oft diverse technische Schnittstellen entsprechende Koordinationsbedarfe.

Mit der Einführung der Doppik auf kommunaler Ebene wurde diesem Umstand in vielen Städten und Gemeinden insofern Rechnung getragen, als neben Instrumenten wie der Kosten- und Leistungsrechnung auch eine Anlagenbuchhaltung eingeführt wurde, um die Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Leistungserbringung zu erfassen und die Anlagenbestände städtischer Infrastrukturen als Vermögen zu inventarisieren. Da diese Erfassung oft stichtagsbezogen zur Einführung der Anlagenbuchhaltung erfolgt ist, musste die Mehrzahl der Vermögensbestände in ihrem Wert durch Schätzungen taxiert werden. Nicht nur aufgrund dieser Näherungswerte, sondern auch wegen der gesetzlich normierten Abschreibungsdauern ist die Anlagenbuchhaltung als Planungsinstrument zur Schätzung zukünftiger Infrastrukturbedarfe deshalb noch deutlich ausbaufähig. Denn zum einen erfolgt die Zustandserfassung bestehender Infrastrukturen oft nicht einheitlich und systematisch, zum anderen sind die realen Abschreibungszeiträume aufgrund erhöhter Abnutzungseffekte meist deutlich kürzer.

Eine stärkere Verzahnung von Datenbeständen der einzelnen Bauverwaltungen, die meist über detaillierte Kenntnisse zum Zustand ihrer Infrastrukturen verfügen, und den Kämmereien könnte längerfristige Finanz- und Tragfähigkeitsplanungen für zukünftige infrastrukturelle Ersatz- und Erweiterungsbedarfe erleichtern. Dabei geht es nicht um eine Aufwertung der Kämmereien im Sinne einer Zentralisierung. Vielmehr bedarf es einer Governance, die die Schnittstellen sowohl zwischen einzelnen Einheiten der Kernverwaltung als auch zwischen Kernverwaltung und Auslagerungen kontinuierlich pflegt.

Fazit und Ausblick

Kommunale Infrastruktur- und Investitionspolitik erweist sich als eine komplexe und mehrdimensionale politische Planungs- und Steuerungsaufgabe, die diverse Schnittstellen zu nahezu allen anderen kommunalen Politikfeldern aufweist. Da viele Infrastrukturen von Bürgerinnen und Bürgern tagtäglich genutzt werden, birgt das Politikfeld hinreichend (mediales) Erregungspotenzial. Marode oder nicht funktionierende Infrastrukturen entfalten mithin hohen politischen Druck. In einer Zeit, in der die Finanz- und Haushaltspolitik aufgrund gestiegener Konsolidierungspflichten – auch auf kommunaler Ebene – viel von ihrem ursprünglich "dienenden" Charakter verloren hat und immer mehr "erzieherische" Momente aufweist, wird jedoch auch in den Städten und Gemeinden eine vorausschauende Infrastrukturplanung immer schwieriger.[18] Dabei wäre sie dringend notwendig: Angesichts der hohen Investitionsbedarfe und der langen Planungs- und Abschreibungshorizonte müsste die Umstellung auf klimaresiliente und ressourceneffiziente Technologien schon heute forciert werden. Wenn aber die investitionspolitischen Gestaltungsspielräume der Kommunen durch restriktive finanz- und haushaltspolitische Maßgaben – zum Teil auch durch die Aufsichtsbehörden der Länder durchgesetzt – immer weiter beschnitten werden, sind oft nur noch reine Unterhaltungsinvestitionen möglich. Besonders klamme Kommunen können selbst solche Investitionen oft kaum leisten.

Bei genauerer Betrachtung wird hier ein Nachhaltigkeitsdilemma erkennbar: Ein austeritätspolitisch begründeter Verzicht auf Investitionen mag kurz- und mittelfristig dazu beitragen, Haushaltsdefizite und Schuldenstände abzubauen. Allerdings begründet ein jährlicher Aufwuchs bestehender Investitionsbedarfe aufgrund einer Vernachlässigung des kommunalen Anlagevermögens umso größere haushalterische Nachhaltigkeits- beziehungsweise Tragfähigkeitslücken in der Zukunft. Denn ohne eine kontinuierliche Pflege bestehender Infrastrukturen wachsen entsprechende Aufwendungen exponentiell. Die Verschiebung der Lasten auf spätere Zeiten, die Kritiker oft gegen eine (übermäßige) öffentliche Verschuldung ins Feld führen, erfolgt im Falle einer zu restriktiven Haushaltspolitik in die andere Richtung: Defizitäre Infrastrukturen belasten gegenwärtige Generationen und haben nachteilige volkswirtschaftliche Effekte.

Diese sehr starke Vereinfachung verdeutlicht, welche Folgen es haben kann, wenn einzelne Politiken und handlungsleitende Paradigmen einseitig und isoliert verfolgt werden. Kommunale Infrastruktur- und Investitionspolitik ist immer auch Finanz- und Haushaltspolitik und bedarf deshalb eines integrierten Planungsansatzes, der auf einem fach- und periodenübergreifenden Diskurs aufsetzt. Voraussetzung dafür ist – gerade auch in fiskalisch schwierigen Zeiten – ein gesamtstädtischer Gestaltungsanspruch, mit dem Perspektiven aufgezeigt werden können, die über das einzelne Haushaltsjahr und den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung hinausweisen. Mit neuen Beteiligungsverfahren und Planungsinstrumenten können dann auch unterschiedliche Akteure und Stakeholder (einschließlich der Bürgerinnen und Bürger) in derartige Prozesse einbezogen werden.

Instrumente wie Bürgerhaushalte, Leitbild- und Strategieprozesse sowie Beteiligungsverfahren in Planungsphasen großer Infrastrukturprojekte stoßen in Deutschland bisher zwar auf mäßige Resonanz und werden auch von den Verwaltungen kritisch rezipiert. Denn oft wird das Verhältnis von Aufwand und Ertrag in den ohnehin personell unterbesetzten Verwaltungen hinterfragt. Nichtsdestotrotz bieten sie aber erste Ansätze, um (wieder) auf breiterer gesellschaftlicher Basis über die Frage zu diskutieren, wie die Kommunen ihren Daseinsvorsorgeauftrag auch mit Blick auf die öffentlichen Infrastrukturen wahrnehmen sollten. Daraus dürften sich dann auch Anstöße für die Frage ergeben, wie bisher isolierte Fachplanungen für einzelne Infrastruktursysteme zusammengeführt werden können, um die notwendig werdenden Transformationsprozesse in den Kommunen zu gestalten.

Fußnoten

13.
Vgl. Expertenkommission "Stärkung von Investitionen in Deutschland" ("Fratzscher-Kommission"), Bericht "Stärkung von Investitionen in Deutschland", Berlin 2015; Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik, Memorandum 2014. Kein Aufbruch – Wirtschaftspolitik auf alten Pfaden, Köln 2014, S. 141.
14.
Vgl. Henrik Scheller, Föderale Investitionspolitik – Dilemma zwischen Schuldenbremse und europäischen Koordinationserfordernissen?, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2015, Baden-Baden 2015, S. 164–178; Wissenschaftlicher Beirat beim BMF, Gutachten: Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften, Berlin 2016.
15.
Vgl. Katrin Schmid/Peter Wilke, Branchenanalyse kommunale Verwaltung. Zwischen Finanzrestriktionen und veränderten Arbeitsanforderungen – welche Trends bestimmen die Beschäftigungsentwicklung in der kommunalen Verwaltung?, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf 2016; Stephan Brand/Johannes Steinbrecher, Erst mehr Geld und jetzt mehr Personal – was benötigen Kommunen für Investitionen?, Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW Research: Fokus Volkswirtschaft 151/2016.
16.
Vgl. Bundesratsdrucksache 769/16 vom 15.12.16, S. 4.
17.
Ein Beispiel dafür ist der Rückkauf der Wasserbetriebe in Berlin 2013. Vgl. Senatsverwaltung für Finanzen, Rückkauf der Berliner Wasserbetriebe abgeschlossen, o.D., http://www.berlin.de/sen/finanzen/vermoegen/nachrichten/artikel.30112.php«.
18.
Vgl. Henrik Scheller, Dienen oder Erziehen? Zur zukünftigen Rolle der deutschen Finanzverfassung, in: Ralf Baus/Thomas Fischer/Rudolf Hrbek (Hrsg.), Föderalismusreform II: Weichenstellungen für eine Neuordnung der Finanzbeziehungen im deutschen Bundesstaat, Baden-Baden 2007, S. 109–126.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Henrik Scheller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.