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26.5.2002 | Von:
Beate Kohler-Koch

Regieren in der Europäischen Union

Auf der Suche nach demokratischer Legitimität

Die für dieses Jahr angesetzte Regierungskonferenz soll eine Vereinbarung über institutionelle Reformen bringen. Damit soll sichergestellt werden, dass die mit zusätzlichen Aufgaben betraute EU regierungsfähig bleibt.

I. Antriebskräfte der konstitutionellen Entwicklung

Regieren, d. h. die bewusste Steuerung einer Gesellschaft durch die Klippen interner und externer Herausforderungen, überfordert heutzutage ganz offenkundig die nationalen Regierungen. Globalisierung ist das geläufige Stichwort, um anzuzeigen, dass der Zuschnitt der Probleme und die Reichweite der politischen Regulierung nicht mehr zueinander passen. Die europäischen Staaten suchen Abhilfe durch Integration. Die Frage ist nur, ob bei der zunehmenden Verlagerung von Regierungskompetenzen auf die EU den Ansprüchen auf effizientes und demokratisch kontrolliertes Regieren gleichermaßen Rechnung getragen wird.


Nach den Verlautbarungen von Regierungen und Europäischer Kommission geht es gleichermaßen um die Stärkung politischer Handlungsfähigkeit und um "Bürgernähe". Doch die Qualität einer Verfassungsentwicklung [1] sollte man nicht einfach am guten Willen der Beteiligten messen. Vielmehr müssen die tatsächlichen Handlungsstrategien und strukturellen Rahmenbedingungen, die die Umsetzung institutioneller Reformen in eine konkrete Verfassungswirklichkeit kanalisieren, analysiert werden. Erst die genaue Diagnose der voraussehbaren Entwicklung erlaubt Vorschläge zur Therapie. Die These dieses Beitrags ist, dass die Verfassungsentwicklung der EU das Ergebnis von institutioneller Eigendynamik und gezielten Eingriffen ist, die einerseits eindeutig von Interessen geleitet sind, andererseits aber auch Ausdruck wenig reflektierter "institutioneller Mythen". Die Regierungskonferenzen der letzten Jahre, in denen die Verträge fortgeschrieben wurden, haben uns allen vergegenwärtigt, dass die Mitgliedstaaten die "Herren der Verträge" sind. Deutlich ist dabei auch, dass es die Vertreter der Exekutive sind - nämlich Regierungen und Europäische Kommission -, die die Kompromisse über institutionelle Reformen unter sich vereinbaren. Parlamente und Bürger haben das letzte Wort, aber ihnen verbleibt nur die Wahl zwischen Annahme oder Ablehnung.

Die verfassungspolitischen Eingriffe "von oben" werden durch Institutionenwandel "von unten" ergänzt. Die lebende Verfassung der EU wird in hohem Maße durch das Handeln der Organe der Gemeinschaft geprägt. Sie sind zwar an die bestehenden Verfassungsnormen gebunden, doch durch die Art und Weise, wie sie sich innerhalb des vorgegebenen konstitutionellen Rahmens bewegen und welchen Sinn sie den institutionellen Vorgaben vermitteln, können sie die Verfassungswirklichkeit verändern. Vorgaben sind interpretationsfähig, und Routinen schleifen sich in der täglichen Praxis ein; sie geben der institutionellen Wirklichkeit ein anderes Gesicht. Hinzu kommt, dass die Europäische Kommission und das Europäische Parlament Parteigänger im institutionellen Wandel sind, die für sich oder in Koalition die institutionelle Entwicklung in die erwünschte Richtung treiben. Manchmal geschieht dies durch formelle inter-institutionelle Vereinbarungen, meistens aber informell durch die praktische Handhabung von Vertragsregeln gemäß dem eigenen Rollenverständnis. Wie das Europäische Parlament seine Rolle beim Rücktritt der Kommission Anfang 1999 interpretiert und welche politischen Forderungen es daraus abgeleitet hat, bietet ein lehrreiches Anschauungsmaterial für die Kraft der Suggestion [2] .

Das Handeln der Gemeinschaftsorgane ist wichtig, aber nicht allein entscheidend. Eine lebendige Verfassung entwickelt sich nicht zuletzt durch die Art und Weise, wie politische Gremien und Gesellschaft interagieren. Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft erschließen sich aktiv den europäischen politischen Raum; sie versuchen, ihrem Anliegen eine "Stimme" zu geben und sich Zugang zum Entscheidungsprozess der EU zu verschaffen. Es entwickeln sich spezifische Muster der Interessenvermittlung, Machtkonstellationen verfestigen sich oder werden aufgelöst, Vorstellungen über sachgemäße Maßnahmen und rechtmäßige Politik verschieben sich und prägen europäisches Regieren. Mit anderen Worten: Die Verfassungsentwicklung der EU wird ebenso von gezielten konstitutionellen Vereinbarungen in Regierungskonferenzen vorangetrieben wie von informellen Arrangements zwischen den Organen mit ihrem institutionellen Eigeninteresse sowie von der täglichen Praxis der Interaktion von Gesellschaft und Politik.

Fußnoten

1.
Der Begriff "Verfassung" wird hier nicht im engen staatsrechtlichen Verständnis, sondern im Sinne von "politischer Ordnung" verstanden.
2.
Die nüchterne Analyse zeichnet ganz im Gegensatz zur parlamentarischen Selbstdarstellung keineswegs eine "Erfolgsstory"; vgl. Andreas Lautz, Das erste Misstrauensvotum des Europäischen Parlamentes gegen die Europäische Kommission, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 9 (1999) 2, S. 439.