Das Bundesverfassungs-Gericht im europäischen und internationalen Umfeld
II. Überblick über die Verfassungsgerichte der Welt
1. Die Typen der Verfassungsgerichtsbarkeit
Für einen ersten Überblick über die weite Landschaft der Verfassungsgerichte in der Welt empfiehlt sich die vielfach verwendete und schon klassisch gewordene Einteilung von zwei Typen der Verfassungsgerichtsbarkeit. [14] Der eine Typ ist das amerikanische, erstmals beim Supreme Court (S. C.) ausgebildete Modell, bei dem Verfassungsgerichtsbarkeit als Funktion, nicht als eigene Institution erscheint und sie deshalb vom obersten Gericht wahrgenommen wird. Der S. C. vereinigt die Funktionen des obersten Gerichts im normalen Instanzenzug mit der Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit in einem einheitlichen Gericht (Einheitsmodell). [15] Zu diesem Typ gehören die meisten Staaten des Commonwealth wie Australien, Neuseeland, Canada, Indien auch Irland, die Schweiz und die skandinavischen Staaten sowie die Mehrzahl der südamerikanischen Länder. [16] Demgegenüber hat erstmals der Verfassungsgerichtshof in Österreich und dann das BVerfG den Typ des eigenständigen und damit institutionell verselbstständigten Gerichts verwirklicht (österreichisch-deutsches Modell). [17] In Europa hat in den letzten Jahren eindeutig dieses Trennungsmodell die Oberhand gewonnen. [18] Dies mag auch damit zusammenhängen, dass im Einheitsmodell die Gerichte zum Teil deutlich geringere Kompetenzen haben, [19] in neuerer Zeit aber kompetenzstarke Verfassungsgerichtsbarkeiten begründet werden sollen. Zu diesem Typ gehören etwa Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Liechtenstein, Spanien, Polen, Portugal, Türkei, Ungarn, Tschechien und Russland.
2. Die typusprägenden Merkmale der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit
Will man die Position des deutschen Bundesverfassungsgerichts in der weltweiten Landschaft der Verfassungsgerichte verorten, dann empfiehlt es sich zunächst die typusprägenden Merkmale aufzulisten. [20]
1. An erster Stelle ist die institutionelle Selbstständigkeit des Bundesverfassungsgerichts [21] neben - oder richtiger - über den obersten Fachgerichten zu nennen.
2. Wegen seiner institutionellen Verselbstständigung ist das Bundesverfassungsgericht aus dem Zusammenhang der Gerichtsbarkeiten in einem Maße herausgehoben und in eine Sonderrolle hineingestellt, dass eine Qualifikation als Verfassungsorgan erwägenswert wird, wie sie in § 1 BVerfGG [22] - unter dem Beifall der Lehre - zum Ausdruck gebracht wird. Diese im internationalen Vergleich wohl wenige Parallelen findende Formel stellt das Gericht in eine dezidierte Nähe zu den politischen Verfassungsorganen. Sie ist deshalb problematischer, als es die ständige affirmative Zitierung vermuten lassen könnte. [23]
3. Das Bundesverfassungsgericht hat sehr weite - man ist geneigt zu sagen, die denkbar weitesten - Zuständigkeiten; es hat eine international gesehen einzigartige Kompetenzfülle. [24] Das BVerfG hat alle Zuständigkeiten der traditionell diskutierten (aber vorher selten verwirklichten) Staats-Gerichtsbarkeit als Entscheidung über Streitigkeiten zwischen den obersten Staatsorganen und zusätzlich mit der Verfassungsbeschwerde die breitflächige Kontrolle über das Staatshandeln gegenüber dem Bürger. Diese Kombination konstituiert das BVerfG als umfassendes Verfassungsgericht. Die Kurzcharakteristik der wichtigsten Verfahrensarten [25] belegt dies:
- Der Organstreit ist eine Verfahrensart, die tief in die spezifischen politischen Konflikte zwischen den obersten Organen hineinführt. Er ist insoweit die "politischste Verfahrensart". Auslöser eines Verfahrens können der Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident, Parteien, Fraktionen und einzelne Abgeordnete sein.
- Der Bund-Länder-Streit macht das Bundesstaatsverhältnis der gerichtlichen Entscheidung zugänglich. Er hat in den fünfziger Jahren Schrittmacherdienste für die Etablierung der Verfassungsgerichtsbarkeit geleistet.
- Mit der Zuständigkeit für (abstrakte und konkrete) Normenkontrollen zur Überprüfung der Verfasssungsmäßigkeit hat das BVerfG eine Zuständigkeit, die zum Kern der Verfassungsgerichtsbarkeit gehört. Gleichwohl ist sie schwierig, weil sie das Gericht unmittelbar mit dem Gesetzgeber konfrontiert und das vom Parlament, dem demokratischen Hauptorgan, beschlossene Gesetz zum einzigen Entscheidungsgegenstand macht.
- Die Verfassungsbeschwerde ist eine in ho-hem Maße bürgerbezogene Verfahrensart: Jedermann kann sich mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten verletzt zu sein, nach Erschöpfung des Rechtswegs an das BVerfG wenden. In der Regel richtet sich die Beschwerde gegen das letztinstanzliche Gerichtsurteil (sog. Urteilsverfassungsbeschwerde). In dieser Gestalt erreicht sie Zahlen von 4 500-5 000 Beschwerden pro Jahr. [26] In diesen großen Zahlen und der Einschlägigkeit für nahezu alle Gebiete des Rechts führt die Verfassungsbeschwerde zur Veralltäglichung und der Verfassungsgerichtsbarkeit - ein Ergebnis, das in kaum einem anderen Land eine Entsprechung findet. [27]
3. Rechtsvergleichung in Sachen Verfassungsgerichtsbarkeit: Notwendigkeit und Funktion
Bei der Rechtsvergleichung im Verfassungsrecht [28] geht es nicht darum, die vielfältigen, auf der gesamten Welt verwirklichten Modelle als eine Art Warenhauskatalog zu verstehen, aus denen das beste ausgewählt wird. Rechtsvergleichung ist nicht immer oder primär auf der Suche nach besseren Varianten oder immer nur eine Vorstufe von Reformforderungen, sondern häufiger und tiefer verstanden eine wichtige Methode, das eigene Recht im Spiegel anderer Rechtsordnungen in seinen Vor- und Nachteilen besser zu verstehen. [29] Insofern will das Vergleichen der weltweiten Verfassungsgerichtsbarkeiten einen Normalbaustein der Architektur gegenwärtiger Verfassungen in seiner Vielfalt und seinen Binnenvarianten verständlich machen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit (als Funktion oder eigene Institution) ist geworden. Gerade deshalb darf man aber keine Einheitlichkeit im Umfang und Gewicht ihrer Zuständigkeiten, in der Kontrollintensität und generell in ihrer Rolle gegenüber den obersten Staatsorganen erwarten. Der notwendige Vergleich hat vielfache Themen, [30] hier steht der Umfang der Zuständigkeiten im Vordergrund.
Konstitutiv für die heutige Verfassungsgerichtsbarkeit und Kern ihrer Zuständigkeiten ist ein Verfahren zum Zweck der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. Der verbreitete Konsens über die Berechtigung, ja Notwendigkeit einer Normenkontrolle ist nicht selbstverständlich. In Ländern, in denen die Souveränität des volksgewählten Parlaments als Basis des Verfassungslebens angesehen wird, ist der gedankliche Weg zur Anerkennung einer Kontrolle eben dieses Parlaments sehr weit und voraussetzungsvoll. Frankreich, ein klassisches Land dieses Denkens, kennt die Normenkontrolle nur als präventive Kontrolle vor Inkrafttreten des Gesetzes auf Antrag hoher Verfassungsorgane. Für das Vereinigte Königreich mit seiner noch stärker ausgeprägten Tradition der Parlamentssouveränität ist die Normenkontrolle bis vor kurzem ganz fernliegend gewesen. In den letzten Jahren gab es einige bedeutende Schritte in Richtung Normenkontrollen (am Maßstab der europäischen Menschenrechtskonvention). [31]
Aus dem gleichen Grund sehr voraussetzungsvoll und außerdem von der Verfassungstradition und -kultur der einzelnen Länder abhängig ist die Anerkennung des Organstreits, also des (gerichtsförmigen) Austragens von Streitigkeiten oberster politischer Organe nach Maßstäben des Rechts durch ein Gericht. Deshalb verwundert es nicht, dass die nach dem Grundgesetz selbstverständliche Verfahrensart des Organstreits in anderen Verfassungsstaaten häufig fehlt, so z. B. in USA, Frankreich und im Vereinigten Königreich. [32] Damit sind die wichtigsten politischen Auseinandersetzungen zwischen den obersten Verfassungsorganen dem Gericht und der Gerichtsbarkeit entzogen. [33] In der Frage der Judizialisierung der politischen Streitigkeiten der obersten Verfassungsorgane besteht also ein deutlicher Dissens innerhalb der Verfassungsstaaten. Insoweit sind die historischen Erfahrungen und die daraus folgende Grundhaltung darüber, ob diese Konflikte besser durch Gerichte oder durch den sich selbst überlassenen politischen Prozess entschieden werden, geteilt. In den USA, in Frankreich und sicherlich auch im Vereinigten Königreich hat man insofern ein politischeres Verständnis des Staatslebens und seiner Konflikte und geht stärker von einer gewissen Eigenständigkeit der politischen Sphäre im Verhältnis zum Bereich des Rechts und der Gerichte aus. Letztlich spiegeln sich in den verschiedenen Bestimmungen des Verhältnisses von Verfassungsgericht und Politik Unterschiede in dem, was man oft etwas pauschal, politische Kultur nennt, was aber im Kern doch richtig gekennzeichnet ist.
Ein weiterer Unterschied im Typ, den man als den zwischen Staatsgerichtshöfen und Verfassungsgerichtshöfen bezeichnen könnte, liegt darin, ob auch der einzelne über die Verfassungsbeschwerde [34] Antragsberechtigter und damit Mitspieler im Streit um die Verfassung ist oder nicht. Im ersten Fall wird das Gericht als umfassendes Verfassungsgericht tätig und "verlebendigt" die Verfassung im Alltag der Bürgerinnen und Bürger; im zweiten Fall agiert es eher als klassischer Staatsgerichtshof und damit möglicherweise in einer gewissen Ferne zum Alltag. Ebenso wichtig und vor allem die praktische Bedeutung der einzelnen Verfassungsgerichte determinierend ist der Umstand, ob die Urteilsverfassungsbeschwerde zulässig ist; denn sie bringt die große Menge von Fällen an das betreffende Gericht heran. [35]
4. Ausgewählte Länder
Im Folgenden sollen diese allgemeinen Bemerkungen an einigen Ländern und ihren Traditionen konkretisiert werden zunächst bei den Staaten mit einer integrierten Verfassungsgerichtsbarkeit. [36] In den USA ist der U.S. Supreme Court [37] das oberste Instanzgericht, als solches unbestritten Revisionsinstanz. [38] Zur Eingliederung in die ordentliche Gerichtsbarkeit kommt als weiteres systemprägendes Merkmal hinzu, dass der Supreme Court generell auf konkrete Rechtsstreitigkeiten konzentriert ist - deshalb gibt es keinen Ansatz zu abstrakten Normenkontrollen, sondern Gesetzesprüfungen finden nur aus konkretem Anlass statt (Erfordernis von case or controversy). Im Rahmen der appeals gibt es eine Art konkreter Normenkontrolle bei certified questions; der S. C. entscheidet aber nicht selbst, sondern gibt gegebenenfalls eine Instruktion an das vorlegende Gericht. Es kommen erstinstanzliche Zuständigkeiten für Streitigkeiten zwischen Bund und Gliedstaaten (und diesen untereinander) hinzu. Rang und Glanz des Supreme Courts entstammen seiner aus konkreten (Rechtsmittel)Fällen hervorgehenden Rechtsprechung zu Verfassungs- und insbesondere Grundrechtsfragen.
Eine lange, auf das Jahr 1874 zurückgehende Tradition der integrierten Verfassungsgerichtsbarkeit hat die Schweiz [39] , die in ihrer am 1. Januar 2000 in Kraft gesetzten neuen Verfassung die bisherige Stellung des Bundesgerichts aufrechterhalten hat. [40] Es handelt sich um eine eingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit, weil die Normenkontrolle für Bundesgesetze fehlt. [41] Die im Bundesstaat systemadäquate Verfahrensart der föderativen Streitigkeiten sind in der Schweiz seit langem vorgesehen, sie sind die einzige erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesgerichts. Im Übrigen ist der entscheidende Zugang zum Bundesgericht über die Berufung eröffnet und durch die in der Verfassung und im konkreten Gesetz ermöglichte Zuständigkeitsbegrenzung zugleich eingeschränkt. [42] Eine Totalrevision der Gerichtsbarkeiten (nach der Totalrevision der Verfassung) ist im Februar 2001 eingeleitet worden; durch sie soll insbesondere das Bundesgericht von der Fehlentwicklung zur "Urteils-Fabrik" bewahrt werden. Im Lande der ausgebauten direkten Demokratie muss die Reform auch das hier auftauchende (Rang)Verhältnis zwischen der Verfassungsgerichtsbarkeit und den direkten Abstimmungen des Volkes klären.
Zu den Staaten mit einer verselbstständigten Verfassungsgerichtsbarkeit gehören wie erwähnt [43] Deutschland, Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Liechtenstein, Spanien, Polen, Portugal, Türkei, Ungarn, Tschechien und Rußland [44] . Im europäischen Mutterland der verselbstständigten Verfassungsgerichtsbarkeit Österreich [45] knüpft die Innovation der Verfassung der 1. Republik von 1920 funktional an die - ebenfalls sehr bedeutenden - Traditionen insbesondere des Österreichischen Reichsgerichtshofes an, der seit 1867/1868 [46] Prüfung von Verwaltungsmaßnahmen an verfassungsmäßigen Rechten vornahm. Die eigentliche Neuerung besteht in der Erfindung eines verselbstständigten Verfassungsgerichtshofs. Er hat (insbesondere seit der Einführung der konkreten Normenkontrolle 1929) ein breites Spektrum an Zuständigkeiten [47] , angefangen bei den naheliegenden Bund-Länder-Streitigkeiten über Kompetenzkonflikte bis zu den (präventiven, abstrakten sowie den konkreten) Normenkontrollen. Die Verfassungsbeschwerde umfasst nicht die Urteilsverfassungsbeschwerde.
In Frankreich gab es von 1789 bis 1958 keine Verfassungsgerichtsbarkeit: In der Verfassung der 5. Republik von 1958 wurde vor allem eine gerichtliche Klärung der Abgrenzung zwischen dem Parlament und seiner Gesetzgebungsgewalt und der Regierung und ihrer Verordnungsgestalt eingeführt mit der ursprünglichen Absicht, das Parlament in Grenzen zu halten. Die Judikatur hat sich indes anders und ausgreifender entwickelt. Dies betrifft vor allem die Normenkontrolle, die zwar nur als präventive Kontrolle auf Antrag oberster Organe vorgesehen aber inhaltlich wirkungsvoll ausgeweitete worden ist. Seit der bahnbrechenden Entscheidung des conseil constitutionnel [48] vom 16. Juli 1971 sind der Verfassung von 1958 die umfassenden Grundrechte der Deklaration von 1789 und der Verfassung von 1946 hinzugefügt und damit ist der Kontrollmaßstab beträchtlich erweitert worden. Die praktische Relevanz der Normenkontrolle ist 1974 durch eine gewichtige Ausdehnung des Antragsrechtes (auch auf Minderheiten in beiden Kammern) stark erhöht worden. Generell ist der Organstreit nicht vorgesehen; der wichtige Spezialfall der Abgrenzung der rechtsetzenden Gewalt des Parlaments von der Verordnungsgewalt der Regierung ist aber anerkannt, er gehört zum Kern des Verfassungssystems. Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollen gibt es nicht. [49]
Ähnliche Kompetenzen wie das Bundesverfassungsgericht hat der spanische Tribunal Constitucional [50] und annähernd die gleiche der italienische Corte Costituzionale (vorgesehen in Verfassung von 1948, errichtet 1956 [51] ). Hingewiesen sei noch auf die Verfassungsgerichte in Südosteuropa, die mit recht umfassenden Zuständigkeiten als selbstständige Verfassungsgerichtshöfe errichtet worden sind. Der beste Kenner dieser Entwicklungen, Georg Brunner, betrachtet das Verfassungsgericht in Ungarn "gegenwärtig wohl als das mächtigste und aktivste Exemplar seiner Art in der ganzen Welt" [52] . Eine kräftige Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit ist in Südkorea seit deren Errichtung 1987 zu verzeichnen [53] und ein besonderer Fall der Rezeption ist Südafrika [54] .
5. Die Besonderheit des BVerfG im Spiegel anderer Verfassungsgerichte
Unter dem Aspekt des Vergleichs erweist sich als maßgebliches Merkmal des BVerfGs nicht nur die Existenz der oben geschilderten Einzelelementen, sondern wichtiger und ausschlaggebend ist deren Kombination. Deshalb liegt die eigentliche Besonderheit der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit in der Verbindung von institutioneller Selbstständigkeit mit der Urteilsverfassungsbeschwerde und dem Organstreit. Die institutionelle Verselbstständigung des Verfassungsgerichts erhält mit der Urteilsverfassungsbeschwerde erst ihre eigentliche Krönung. [55] Deshalb übersteigt das deutsche Modell das Vorbild des österreichischen Verfassungsgerichtshofs beträchtlich; man kann es auch als einen eigenen Typ verstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat - als weiteres Kennzeichen - mit dem Organstreit und der Normenkontrolle alle relevanten Rechtsprechungsaufgaben im originär politischen Bereich.
Was in der Rechtsvergleichung noch zur Untersuchung aussteht, ist die Analyse der Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Praxis der Rechtsprechung selbst. Zu fragen wäre nach dem je spezifischen Verständnis der Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit ausgedrückt in der Intensität der Überprüfung, in der Art und im Umfang der Anreicherung des Gehalts des Verfassungsrechts durch die Interpretation der einzelnen Gerichte. Die interessanteste Frage also ist die, was die einzelnen Gerichte in ihrer Rechtsprechung aus den Verfassungstexten "machen", wie die Normen, die oft stark übereinstimmen, in und durch die Interpretation unterschiedlichen Inhalt und Gewicht erhalten.
