APUZ Dossier Bild

26.5.2002 | Von:
Rainer Wahl

Das Bundesverfassungs-Gericht im europäischen und internationalen Umfeld

III. Das BVerfG im europäischen Kontext

1. Das BVerfG als Bestandteil einer europäischen Architektur der Verfassungsgerichte



Bisher war vom Siegeszug der (nationalen) Verfassungsgerichtsbarkeit und von der Erfolgsgeschichte des BVerfG die Rede. So richtig diese Urteile sind, so unvollständig sind sie inzwischen geworden. Nichts hat sich in den letzten Jahren an der Qualität der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte in den verschiedenen europäischen Ländern gemindert - und trotzdem hat sich ihre Bedeutung beträchtlich gewandelt. [56] Die nationalen Verfassungsgerichte haben den Wandel vom Solitärgericht an der Spitze der Gerichts-Pyramide eines Landes hin zum Mitspieler in einem größeren Konzert von Höchstgerichten in Europa erlebt. Die nationalen Verfassungsgerichte sind Teil einer Gesamtarchitektur von Verfassungsgerichten in und für Europa geworden. [57] In ihr prägt sich die horizontale Dimension des Verbundes und des Dialogs der nationalen Verfassungsgerichte untereinander stärker aus; hinzugetreten ist auch das in der Vertikalen angelegte Verhältnis zum EuGH (und dem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte EMRG), das Züge einer Rang- und Überordnung jener europäischen Gerichte annimmt. [58] Kraft dieser Veränderung des Umfelds (bzw. ihrer verstärkten Wahrnehmung) können zunehmend Bürger(innen) des eigenen Landes Rechtsschutz vor Gerichten außerhalb des Staates erlangen. Insoweit ist der vielberufene Himmel über Karlsruhe nicht mehr völlig frei, sondern teilweise besetzt.

Diesen Prozess kann man mit einer Abwandlung des bekannten Worts von Hegel über den Flug der Minerva erst in der Dämmerung veranschaulichen und erklären. Jürgen Habermas fasst Hegels Auffassung so zusammen: Hegel sei der Auffassung gewesen, dass jede historische Gestalt im Augenblick ihrer Reife zum Untergang verurteilt sei. Man muss sich Hegels voraussetzungsvolle Geschichtsphilosophie und schon gar nicht die Untergangsprophetie zu eigen machen [59] , um zu erkennen, dass eine "historische Gestalt im Augenblick ihrer Reife" Veränderungen ausgesetzt ist und dass eine Institution, auf einem gewissen Höhepunkt angelangt, typischerweise von neuen Entwicklungen überformt werden kann. Die nationalen Verfassungsgerichte sind in den letzten Jahren nicht bewusst reformiert worden, sie haben sich jedoch durch die Veränderungen ihres Umfeldes und ihrer Umwelt nachdrücklicher verändert [60] , als dies eine formelle Novellierung der einschlägigen Rechtsgrundlagen hätte tun können. Anlass für einen Abgesang auf die (nationale) Verfassungsgerichtsbarkeit besteht jedoch nicht, schließlich ist ihre Aufgabe nicht abgeschafft, sondern selbstverständlich beibehalten, verbreitert und ausgedehnt worden. Was in der Gesamtarchitektur der Verfassungsgerichte im Europa der Europäischen Union und des Europarats stattfindet, ist nicht der Abbau, sondern die Verdoppelung der Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit im Verbund der nationalen Verfassungsgerichte und des EuGH bzw. EGMR.

2. Zum Verhältnis des EuGH zum BVerfG



Die Entwicklung sei noch in einigen Einzelheiten nachgezeichnet. Das Grundgesetz hat von vornherein in einem europäischen Bezugsfeld und internationalen Kontext gestanden. [61] Bereits in den fünfziger Jahren entstanden auf europäischer Ebene Gerichte, zu denen sich das Bundesverfassungsgericht in Beziehung setzen musste: der EGMR in Straßburg, der die Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) durch die einzelnen Staaten prüft [62] , und der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg als höchste Instanz für den Bereich des europäischen Gemeinschaftsrechts. Die gewachsene und hochentwickelte Grundrechtsjudikatur des EMRK ist längst zu einer gleichberechtigten und beachtenswerten Interpretation der Grundrechte geworden [63] . Im Weiteren hat das BVerfG auch schon erkennen müssen, dass der EGMR das letzte Wort hat, gerade auch dann, wenn das Verhalten des BVerfG (überlange Prozessdauer) Anlass zur berechtigten Kritik gegeben hat. [64] Im Ganzen gesehen kann das Ergänzungs-Verhältnis zweier auf hohem Niveau judizierender Gerichte dem Grundrechtsschutz in Europa nur förderlich sein. Seit ihren Anfängen ist die Bedeutung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, welche die verstärkte europäische Integration begleitete und vorantrieb, objektiv groß gewesen. Die deutsche Öffentlichkeit wie auch das Bundesverfassungsgericht haben die Bedeutung dieser Europäisierung freilich erst mit großer Verspätung zur Kenntnis genommen. Der entsprechende Wandel trat erst mit der Debatte um den Vertrag von Maastricht 1992/93 in das allgemeine Bewusstsein.

Die Bedeutung der europäischen Integration hat das Bundesverfassungsgericht denn auch zunächst nur am Rande beschäftigt, vor allem im Bereich der Grundrechte. Hier stand es früh vor dem Problem, ob es das so genannte Sekundärrecht der Europäischen Gemeinschaft - also EG-Richtlinien und Verordnungen - an den im Grundgesetz verbürgten Grundrechten messen durfte. Diese Frage war deswegen besonders drängend, weil die Europäischen Verträge keinen Grundrechtskatalog enthielten und der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung der fünfziger und sechziger Jahre keinen eigenen Grundrechtsstandard für das Sekundärrecht entwickelte. Das Bundesverfassungsgericht reagierte darauf 1974 mit seiner so genannten "Solange"-Rechtsprechung: Danach behielt es sich vor, das europäische Sekundärrecht an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen, solange auf europäischer Ebene kein adäquater Grundrechtsschutz gewährleistet war. [65] Diese Judikatur war ursächlich dafür, dass der Europäische Gerichtshof nunmehr verstärkt eine eigene Grundrechtsrechtsprechung entwickelte. [66] Infolge dieser Entwicklung geht das Bundesverfassungsgericht seit 1986 davon aus, dass auf europäischer Ebene ein den deutschen Standards im Wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz gewährleistet ist. [67] Die Beziehung zwischen beiden Gerichten beschreibt es als ein "Kooperationsverhältnis", in dem "der Europäische Gerichtshof den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall für das gesamte Gebiet der Europäischen Gemeinschaften garantiert, das Bundesverfassungsgericht sich deshalb auf eine generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards . . . beschränken kann" [68] . In seiner Maastricht-Entscheidung hat das BVerfG 1993 überdies bekräftigt, dass es weiterhin prüfen wird, ob europäische Rechtsakte sich in den Grenzen jener der europäischen Ebene zugewiesenen Kompetenzen halten. Damit und mit dem Vorbehalt hinsichtlich der unabdingbaren Grundrechtsstandards behält es sich eine Art Notzuständigkeit vor, um in Ausnahmefällen sicherzustellen, dass die europäische Ebene ihre Kompetenzen nicht überdehnt bzw. grundrechtliche Mindeststandards garantiert bleiben. Obwohl das BVerfG in der Maastricht-Entscheidung im Gesamtduktus das so genannten Kooperationsverhältnis konfrontativ und assymetrisch zu seinen Gunsten formuliert hatte, hat es in der Folgezeit von den postulierten Vorbehalten keinen Gebrauch gemacht, sie also eher als virtuelle Vorbehalte im Raum stehen lassen, obwohl einige Autoren in der Literatur und Antragsteller in konkreten Verfahren dazu aufgefordert und dies angemahnt hatten. [69] Es ist also Besonnenheit und Gelassenheit eingetreten, die dem Thema und dem Verhältnis zweier solcher Gerichte angemessen ist. Der Grundrechtsschutz in Europa, der in Arbeitsteilung zwischen den nationalen Verfassungsgerichten und den beiden europäischen Gerichten vorzunehmen ist und der darin nur gewinnen kann und wird, eignet sich nicht für zuspitzende Debatten über den Inhaber der Souveränität oder der so genannten Kompetenz-Kompetenz. Es ist stattdessen klug und vernünftig, diese Fragen in der Schwebe zu belassen und in der Praxis einen wirkungsvollen Grundrechtsschutz zu bewirken und dies geht nur in der beschriebenen Arbeitsteilung.

3. Bilanz



Mit der zunehmenden Europäisierung der Rechtsordnung verliert das BVerfG erkennbar die Exklusivität der Prüfung und Kontrolle des in Deutschland geltenden Rechts. Dem darin liegenden Be-deutungsverlust steht aber die bedeutsame Möglichkeit gegenüber, Einfluss auf der europäischen Ebene zu gewinnen und über den Europäischen Gerichtshof zum Beispiel die Grundrechtsstandards gemeinschaftsweit mitzugestalten. Es ist eine verkürzte Perspektive, wenn man die neue Situation nur oder vorwiegend in Begriffen wie Einbindung, Verlust der Exklusivität u. ä. interpretiert und nicht die Bedeutung der neuen Aufgabe und Herausforderung insgesamt sieht. Diese bestehen in der Ausbildung und Mitgestaltung der europäischen Verfassungsordnung auf den beiden Ebenen der Nationalstaaten und der Union, in der Ausgestaltung des europäischen Verfassungsraums insgesamt. Mit dieser Aufgabe weitet sich auch die Rolle des BVerfG und die der anderen Verfassungsgerichte. Diese Mitwirkung an dem weit über den nationalen Staat hinausreichenden Verfassungsraum Europas ist die - positive - Kehrseite der Europäisierung. Darin sind beträchtliche Entwicklungschancen für die nationalen Verfassungsgerichte enthalten.

Das große Thema der Europäisierung von Verfassungsrechtsprechung bzw. der Verfassungsgerichte in Europa kann hier nicht einmal ansatzweise behandelt werden, [70] im vorliegenden Zusammenhang [71] ist lediglich eine abschließende Bewertung vorzunehmen. Bei der Teilnahme an der geschilderten neuen Aufgabe, den Grundrechtsschutz, die Rechtsstaatlichkeit sowie andere Prinzipien des Verfassungsstaats im europäischen Rahmen auszubauen, haben Deutschland und das BVerfG schon große Erfolge gehabt - man denke an das Auslösen der Grundrechtsentwicklung oder an den "Export" des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Das deutsche Verfassungsrecht hat so große Erfolge gehabt, wie ein Teil des Ganzen, wie ein Staat und ein Gericht unter 15 Staaten nur haben können. Dass dabei auch Prinzipien und Denkweisen anderer Varianten des westlichen Verfassungsstaates und des gemeinsamen europäischen Rechtsbewusstsein in das werdende verbindliche gemeineuropäische Verfassungsrecht eingehen und als solches auch auf Deutschland einwirken, ist selbstverständlich und bei diesem Prozess mitgedacht. Wer solche Ein- und Rückwirkungen von außen beklagen will, verkennt die Gesetzmäßigkeiten des Integrationsprozesses. Er müsste zudem erst einmal von Fall zu Fall darlegen, warum die aus anderen westlichen Traditionen stammenden Prinzipien und Annahmen für das deutsche und europäische Verfassungsrecht schädlich sind, warum sie nicht stattdessen je zu erwägende und abzuwägende Binnenvarianten aus einem gemeinsamen Grundbestand des europäischen-westlichen Verfassungsdenkens sind. Der nationale Betrachter muss oder sollte jedoch so viel innere Souveränität haben, dass er die Möglichkeit einräumt, das eigene Recht könnte auch von Alternativen in den anderen Rechtsordnungen lernen und ihm könnte auch in einigen Punkten die Rezeption von Varianten gut bekommen. Der Gewinn ist die neue und zusätzliche Aufgabe des Mitwirkens am gesamteuropäischem Grundrechtsschutz und der Erstreckung der gefundenen Lösungen auf den gesamten Raum der Gemeinschaft. Gewinn entsteht auch aus dem intensiven Dialog mit andern Verfassungsgerichten, der für die neuen Phase unerlässlich ist und der einen ausgeweiteten Problemhorizont und das Denken in mehr Alternativen mit sich bringen wird. An diesem Ausbau einer verbindlichen gemeineuropäischen Verfassungsordnung gestaltend mitzuwirken, ist eine große und bleibende Aufgabe der nationalen Verfassungsgerichte. Die beiden europäischen Gerichte in Straßburg und Luxemburg sind dazu - schon aus Gründen ihrer sonstigen großen Belastung - nicht allein imstande. Dies ist eine Aufgabe zur gesamten Hand für die nationalen Verfassungsgerichte und die beiden europäischen Gerichte, oder genauer gesagt: dies kann zur Aufgabe zur gesamten Hand werden, wenn die nationalen Verfassungsgerichte ihre Aufmerksamkeit nicht nur nach innen auf die eigene Rechtsordnung, sondern auch nach außen auf den gesamten Verfassungsraum Europas wenden.

Fußnoten

56.
Vgl. zu dieser Thematik R. Wahl, in: B. Guggenberger/Th. Würtenberger (Hrsg.), Hüter der Verfassung oder Lenker der Politik?, Baden-Baden 1998; ders. (Anm. 20).
57.
Wobei hier ohne weitere Analyse die europäischen Gerichte in Luxemburg (EuGH) und in Straßburg (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte) ihrer Funktion nach als Verfassungsgerichte bezeichnet werden, ohne dass die Frage, ob Europa (schon) eine "echte" Verfassung hat, hier näher behandelt wird.
58.
Hinzu kommt die Dimension die Internationalisierung des Rechts, die sich im vorliegenden. Zusammenhang in der Existenz internationaler Gerichte, wie dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag, im künftigen Internationalen Strafgerichtshof, in den Streitbeilegungsinstitutionen der Welthandelsorganisation (WTO) niederschlägt.
59.
Vgl. J. Habermas, Der europäische Nationalstaat, in: ders., Die Einbeziehung des Anderen, Frankfurt/M. 1999, S. 128 f. - Fraglich ist, ob sich Hegels berühmtes Diktum überhaupt auf die Realvorgänge und nicht allein auf das Denken über die Realvorgänge bezieht. Gleichwohl hat der im Text parallel dazu formulierte Gedanke eine beträchtliche Plausibilität.
60.
Früh hat sich mit dem Thema der damalige Verfassungsrichter Th. Ritterspach beschäftigt: ders., Das supranationale Recht und die nationalen Verfassungsgerichte, Festschrift für G. Müller, Tübingen 1970, S. 301.
61.
Der in seiner Bedeutung für das Staatsverständnis der Bundesrepublik als offener Staat gar nicht zu überschätzende Art. 24 GG, der die Übertragung von Hoheitsakten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ermöglicht und der Hebel sowohl für die Europäisierung wie die Internationalisierung geworden ist, beweist dies. Dazu R. Wahl, Die Internationalisierung des Staates: in: Festschrift für A. Hollerbach, Berlin 2001, S. 193 ff. und ders., Der Stellung des einzelnen jenseits des Staates, in: Der Staat, 40 (2001), S. 45 ff.
62.
Auf der Basis der Europäischen Menschenrechtskon"vention (EMRK) wurde der Schutz zunächst durch zwei Institutionen gewährt: die Europäische Kommission und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Seit 1998 ist an die Stelle dieser beiden Institutionen der neue ständige Europäische Gerichtshof für Menschenrechte getreten. Dazu zusammenfassend W. Peukert, Die Reform des europäischen Systems des Menschenrechtsschutzes in: NJW, (1999), S. 1165 ff.
63.
Dazu zuletzt Ch. Grabenwarter, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, in: VVDStRL, 60 (2001), S. 290 ff.
64.
Zu den drei Urteilen des EGMR gegen die Bundesrepublik wegen zu langer Prozessdauer aus den Jahren 1996 und 1997 vgl. B. Klose, Grundrechtsschutz in der Europäischen Union und die Europäische Menschenrechtskonvention, in: Deutsche Richterzeitung (DRIZ), (1997), S. 122 ff.
65.
Vgl. BVerfGE 37, 271.
66.
Die wichtigsten Anfangsentscheidungen waren: EuGH, RS. 29/69 "Stauder", U. v. 12.11.69, SlG. 1969, S. 419; EuGH, RS. 11/70 "Internationale Handelsgesellschaft", U. v. 17.12.1970, SlG. 1970, S. 1125; EuGH, RS. 4/73 "Nolt", U. v. 14.05.1974, SlG. 1974, S. 491; und zur weiteren Rechtsprechung vgl. W. Hummer/B. Simma/Ch. Vedder, Europarecht in Fällen, Baden-Baden 1999³, S. 415 ff.
67.
Vgl. BVerfGE, 73, 339.
68.
BVerfGE 89, 155, 175 unter Verweis auf BVerfGE 73, 339, 387.
69.
Das Maastricht Urteil hat bei europa- und völkerrechtlichen Autoren zum Teil sehr heftige Kritik ausgelöst. Zu Recht bemerkt J. Wieland (Anm. 14, Rn. 24) "Aus der Sicht des Europarechts ist das Verständnis des BVerfGs von der Reichweite seiner Gerichtsbarkeit schwer zu ertragen."
70.
Ausführlich mit zahlreichen Literaturnachweisen J. Frowein, Die "Europäisierung" des Verfassungsrechts, und J. Schwarze, Das "Kooperationsverhältnis" des Bundesver"fassungsgerichts mit dem Europäischen Gerichtshof, beide in: Festschrift BVerfG (Anm. 17) umfangreiche Literaturnachweise bei A. Voßkuhle (Anm. 14), Art. 93 Rn. 208; J. Limbach, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen europäischen Grundrechtsarchitektur. Ein Beitrag zur Neubestimmung des Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht, Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften und Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte, in: EuGRZ, (2000), S. 417; W. Graf Vitzthum Gemeinschaftsgericht und Verfassungsgericht- rechtsvergleichende Aspekte, in: JZ, (1988), S. 161 ff.
71.
Einige Überlegungen schon von R. Wahl (Anm. 56), S. 81, 106 ff., dort S. 105 auch drei "Gleichungen" zur Abhängigkeit des Gewichts der nationalen Verfassungsgerichtsbarkeit von der Bedeutung der - nationalen - Verfassung.