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5.8.2002 | Von:
Eick von Ruschkowski

Lokale Agenda 21 in Deutschland - eine Bilanz

Auf der Welt-Umweltkonferenz von Rio verabschiedeten 179 Staaten das Aktionsprogramm für eine nachhaltige Entwicklung, die Agenda 21. Sie wies den Kommunen eine besondere Rolle bei der Umsetzung dieses Konzeptes zu.

I. Einleitung

Global denken - lokal handeln! Prägnanter als mit diesem Leitsatz der Umweltbewegung lässt sich die Kernidee der Lokalen Agenda 21 (LA 21) kaum beschreiben. Auch auf der Weltkonferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro 1992 wurde die Bedeutung dieses Prinzips erkannt: Man räumte den Kommunen als kleinster politischer Organisationseinheit eine wichtige Funktion bei der Implementierung der in der Agenda 21 enthaltenen Ziele ein. Wichtigstes Element sollte hierbei die Erstellung einer LA 21 in den Kommunen sein. Seit Rio sind zehn Jahre vergangen, und im September 2002 wird in Johannesburg kritische Bilanz gezogen werden: War der Beschluss mehr als nur ein Lippenbekenntnis? Auch für Deutschland stellt sich die Frage, inwieweit es den Kommunen gelungen ist, das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung in ihrer Politik zu verankern. Kann Deutschland im weltweiten Vergleich eine Vorreiterrolle für sich in Anspruch nehmen? Die Beantwortung dieser Fragen steht im Mittelpunkt des Beitrages.

II. Agenda 21 und nachhaltige Entwicklung

Das von 179 Staaten verabschiedete Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert "Agenda 21" [1] stellt den Rahmen für die LA 21 dar. Während aber u. a. die Klima- und die Biodiversitäts-Konventionen in Rio als völkerrechtliche Verträge verabschiedet wurden, besitzt die Agenda 21 selbst keine völkerrechtliche Verbindlichkeit. Die Umsetzung ist somit auf die freiwillige Initiative der Unterzeichnerstaaten angewiesen. [2]

Das Leitprinzip der Agenda 21 ist die Idee einer "nachhaltigen" oder "dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung" (sustainable development). Das ursprünglich aus der Forstwirtschaft stammende Prinzip, nur so viel Holz zu schlagen, wie jährlich nachwächst, wurde erstmals 1980 in der World Conservation Strategy von WWF und IUCN [3] als Naturschutz- und Ressourcenstrategie etabliert. Politische Bedeutung im Zusammenhang mit Umwelt- und Entwicklungsfragen erreichte der Begriff allerdings erst durch den Bericht "Our Common Future" der UN-Weltkommission Umwelt und Entwicklung: "Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs." [4]

Diese vage Definition liefert bis heute großen Interpretationsspielraum dafür, was nachhaltige Entwicklung eigentlich ist. "But two crucial questions remain unanswered: ,What needs?, And ,whose needs?, ... Are the needs in question those of the global consumer class or those of the enormous number of have-nots?", fragte z. B. Wolfgang Sachs. [5] Ulrich Jüdes zählte bereits 1997 über 70 unterschiedliche Definitionen in der Literatur: "Man könnte bilanzieren: Seit Rio (1992) ist nichts so nachhaltig wie das Reden und Schreiben über ,Nachhaltige Entwicklung, oder ,Sustainable Development, (SD) und gleichzeitig nichts so aussichtslos wie der Versuch, den Begriff konsensfähig und allgemeinverbindlich zu definieren." [6]

Das Konstrukt Nachhaltigkeit stellt sich somit als schwierig zu beschreiben und zu vermitteln dar. Das am weitesten verbreitete Verständnis einer Politik zur Nachhaltigkeit wird als "Nachhaltigkeits-Dreieck" bezeichnet: Es erkennt die Interdependenz sozialer, ökonomischer und ökologischer Fragen an und hat zum Ziel, diese Aspekte gemeinsam in die politische Entscheidungsfindung zu integrieren. Hierbei sind sowohl intragenerationelle (Nord-Süd-Konflikt, Verteilungsgerechtigkeit) als auch intergenerationelle (Berücksichtigung zukünftiger Generationen) Aspekte zu berücksichtigen. Es handelt sich somit um einen langfristigen und übergreifenden Politikansatz. [7] Auch die Agenda 21 liefert keine prägnante Definition des Begriffs, versucht aber, in insgesamt 40 thematisch unterteilten Kapiteln Lösungsansätze für die verschiedenen Problembereiche aufzuzeigen.

Die durch die inhaltliche Komplexität begründete schwierige Vermittelbarkeit des Begriffs Nachhaltigkeit schlägt sich auch in einer mangelnden Resonanz in der Bevölkerung nieder. Sechs Jahre nach Rio gaben nur 15 Prozent der Befragten der Studie "Umweltbewusstsein in Deutschland 1998" an, sie hätten "von dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung schon gehört" [8] . Fragte man weiter nach den Inhalten einer nachhaltigen Entwicklung, waren z. B. bei einer Studie in Berlin im Jahr 2000 nur vier Prozent der Befragten in der Lage, richtige Angaben zu machen. [9] Allerdings wäre es vermessen, ein durchweg pessimistisches Bild zu zeichnen, wie zwei weitere Werte belegen. Die Ergebnisse der Studie "Umweltbewusstsein in Deutschland 2002" lassen erkennen, dass inzwischen 28 Prozent der Bevölkerung den Begriff Nachhaltigkeit einordnen können. Viel wichtiger allerdings ist, dass die Zustimmung zu den inhaltlichen Grundprinzipien "Generationengerechtigkeit" (85 Prozent) und "nicht mehr Ressourcen verbrauchen als nachwachsen" (83 Prozent) enorm hoch ist. [10] Die mangelnde Kommunikationsfähigkeit des Begriffs Nachhaltigkeit erscheint in diesem Licht als gravierend, da die Inhalte offensichtlich nicht in Frage gestellt werden.

III. Lokale Agenda 21

Das Kapitel 28 der Agenda 21 erteilt unter dem Titel "Initiativen der Kommunen zur Unterstützung der Agenda 21" einen Handlungsauftrag an die Gemeinden. [11] Dieser Handlungsauftrag lässt sich definieren als gemeinsamer Konsultationsprozess der Kommune mit den Bürgern, in dem bis 1996 ein langfristiger kommunaler Aktionsplan entwickelt werden sollte, der sich an den Merkmalen des Leitprinzips einer nachhaltigen Entwicklung orientiert. [12]

Den Kommunen wird die im Handlungsauftrag angesprochene Schlüsselrolle bei der Umsetzung der Agenda 21 nicht ohne Grund zuteil: Nirgendwo übt das Volk seine Macht so unmittelbar aus wie in der Gemeinde, der "Schule der Demokratie." [13] Selbst die derzeitige radikale Veränderung menschlicher Lebensgewohnheiten durch die Globalisierung stärkt die Bedeutung des Lokalen mehr, als dass sie sie schwächt: "Globalisierung heißt gerade nicht automatisch und einseitig, eindimensional Globalisierung - eine der nicht auszutrocknenden Quellen für Missverständnisse in dieser Debatte. Vielmehr kommt es bei der Betonung des ,g-words, im Gegenteil überall zu einer neuen Betonung des Lokalen", meint z. B. Ulrich Beck. [14]

IV. Merkmale und Struktur eines LA-21-Prozesses

Grundlegend stellt sich in Anbetracht der Vielfalt an Konzepten und Ideen die Frage, nach einem idealen LA-21-Prozess. Letztendlich bleibt nur eine Antwortmöglichkeit: Es gibt ihn nicht! Durch die Heterogenität der politischen Konstellationen, der unterschiedlichen administrativen und gesellschaftlichen Strukturen und lokal abhängiger Handlungs- und Problemfelder ist die Anwendung einer bis ins Detail standardisierten Vorgehensweise kaum möglich. "Der Weg ist das Ziel", lautet vielerorts der Leitsatz für die LA-21-Prozesse. Trotz aller Unterschiede lassen sich aber einige grundsätzliche Vorgehens- und Verfahrensweisen aufzeigen.

Prinzipiell ähnelt die Struktur eines LA-21-Prozesses der Vorstellung des klassischen Projektmanagements. [15] Um den Kommunen den Einstieg in den LA-21-Prozess zu erleichtern, haben verschiedene Organisationen wie z. B. ICLEI [16] Leitfäden zur Erstellung einer Lokalen Agenda 21 publiziert, die die Kommunen über die Aufgabenbereiche informieren und Anregungen zu Ablauf und Organisation des Prozesses geben. [17]

Grundvoraussetzung in einem LA-21-Prozess ist die Beteiligung einer Kommunalverwaltung. [18] ICLEI definiert einen LA-21-Prozess als einen "partizipativen Multistakeholder-Prozess, der es ermöglicht, die Ziele der Agenda 21 auf kommunaler Ebene durch die Erstellung und Implementation eines langfristigen strategischen Plans umzusetzen, der lokale Vorrangthemen einer nachhaltigen Entwicklung adressiert" [19] .

Typische Eigenschaften einer LA 21 sind somit: [20]

- Ein LA-21-Prozess beinhaltet die Beteiligung einer Kommunalverwaltung.

- Ein wesentliches Element des LA-21-Prozesses ist die Beteiligung der Bevölkerung, insbesondere von Frauen und Jugendlichen, der Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) sowie der Privatwirtschaft (sog. Stakeholder- oder Anspruchsgruppenbeteiligung).

- Ein LA-21-Prozess ist ein langfristiger Planungsprozess, der einen integrativen Ansatz ökologischer, ökonomischer und sozialer Aspekte verfolgt und ein im Konsens aller Beteiligten erzieltes Handlungsprogramm zum Ziel hat, das sich am Leitprinzip einer nachhaltigen Entwicklung orientiert.

- Ein LA-21-Prozess ist ein gegenseitiger Lernprozess für alle Beteiligten; zum Ausdruck kommt ein neues Politikverständnis, das auf den Prinzipien der Kooperation und der Konsensorientierung beruht.

- Ziel des Prozesses ist ein langfristiges Handlungsprogramm, das qualitative, langfristige Ziele enthalten muss.

- Das Handlungsprogramm einer LA 21 bedarf einer kontinuierlichen Überprüfung der Zielbestimmungen mittels Indikatoren und muss fortlaufend den Ergebnissen des Monitoring-Prozesses angepasst werden.

Diese Eigenschaften unterscheiden einen LA-21-Prozess von der herkömmlichen Kommunalpolitik. Obwohl der Zugang zu Themen der nachhaltigen Entwicklung in Mitteleuropa meist über ökologische Problemkonstellationen erfolgt, ist ein LA-21-Prozess nicht als bloße Erweiterung von Umweltpolitik zu verstehen: Vielerorts "wird die Lokale Agenda 21 auf fast allen gesellschaftlichen Ebenen als ein Programm zur Fortführung der Umweltpolitik mit anderen Methoden betrachtet" [21] . Hier ist eine klare Abgrenzung erforderlich, um den Vorwurf zu entkräften, bei einem LA 21-Prozess werde nur "Althergebrachtes unter neuem Namen verkauft" [22] .

Die Hauptunterschiede liegen in der Betonung des langfristigen Ansatzes und in der integrativen Behandlung aller Politikfelder. Natürlich können sich dabei Elemente der bisherigen Kommunalpolitik als nachhaltig erweisen, ohne dass dieses Ziel in der Vergangenheit explizit verfolgt wurde. Die Beteiligung der Bevölkerung ist von großer Bedeutung. Die Bürger werden als gleichwertige Verhandlungspartner beim Dialog innerhalb der Kommune angesehen, was von der örtlichen Politik und Verwaltung eine echte Bereitschaft zum Dialog und zur Kooperation erfordert. Hierbei ist die Frage der Vorgehensweise von entscheidender Bedeutung: Entweder man entscheidet sich für einen relativ straff organisierten Prozess, in dem die Verwaltung eine federführende, aktive Rolle einnimmt (top down), oder aber man reagiert eher passiv, überlässt den Agenda-Prozess seiner eigenen Dynamik und lässt den Einwohnern freie Hand (bottom up). Eine Mischung beider Ansätze ist möglich. Hilfestellung können hierbei externe Moderatoren oder die oben bereits erwähnten Leitfäden und Handbücher geben.

Ein ideal verlaufender LA-21-Prozess lässt sich trotz aller Standardisierungsprobleme in vier verschiedene Phasen unterteilen: [23]

1. Initialphase: Mit der Institutionalisierung durch Ratsbeschluss o. ä. werden formale Regeln für den Prozessablauf sowie die Arbeitsschwerpunkte festgelegt.

2. Arbeitsphase: Beteiligung der Bevölkerung am Agenda-Prozess, Entwurf und Erstellung des Handlungsprogramms.

3. Implementationsphase: Verabschiedung des Handlungsprogramms durch den Rat, Festlegung verbindlicher Ziele und von Indikatoren zur Überprüfung.

4. Evaluationsphase: Kontinuierliche Überprüfung des Status der Umsetzung, bei Nichterreichen Gegenmaßnahmen einleiten. Anpassung und Fortschreibung des Handlungsprogramms.

In der Praxis lassen sich diese vier Phasen nicht immer voneinander trennen. Es sei auch darauf hingewiesen, dass der Agenda-Prozess mit der vierten Phase nicht endet, sondern ein fortlaufender Prozess ist.

V. Chancen und Hemmnisse eines Lokale-Agenda-21-Prozesses

Durch die Offenheit des LA-21-Prozesses ist sein Verlauf in der Praxis mit einer Reihe von Problemen behaftet, die sich entscheidend auf die Zeitdauer, die Zielrichtung und die Ergebnisse auswirken können.

Die Chancen eines Agenda-Prozesses liegen auf der Hand: Akteurs- und Veränderungspotenzial können gebündelt und vielseitige Interessen berücksichtigt werden. Dies ermöglicht ein gemeinsames Handeln. Ungewollten Entwicklungen und Konflikten kann frühzeitig durch langfristig angelegte Planung entgegengewirkt werden. [24]

Aus dem mehrjährigen Erfahrungsschatz der Kommunen mit LA-21-Prozessen lassen sich auch die auftretenden Probleme identifizieren:

- Die inhaltliche Reduktion des Ansatzes der nachhaltigen Entwicklung auf den Umweltaspekt. Dieses Problem ist insbesondere ein Phänomen in westlichen Industriestaaten. [25] Allerdings muss berücksichtigt werden, dass diese Vorgehensweise auch Erfolgspotenzial für den LA-21-Prozess beinhalten kann - nämlich dann z. B., wenn örtliche ökologische Problemkonstellationen die "Eintrittskarte" in den Agenda-Prozess sind.

- Die Überforderung der Akteure in einem Agenda-Prozess aufgrund der hohen Komplexität der Thematik und mangelnder Erfahrung. [26] Das Erlernen von Schlüsselqualifikationen wie vernetztes Denken und Interdisziplinarität, das bisher in der Bildung keine Rolle gespielt hat, [27] ist ebenso ein Grund hierfür wie der oben bereits erwähnte Mangel an Konzepten zum Erreichen einer nachhaltigen Entwicklung.

- Die fehlende Unterstützung (materiell und ideell) durch Politik und Verwaltung. [28]

- Die Neigung zu blindem Aktionismus und zum "muddling through" beim unsystematischen Vorgehen ("Durchwurschteln"). [29]

- Die mangelnde Bereitschaft zur Überwindung von Spannungsfeldern, wie z. B. zwischen Ökologie und Ökonomie, bei den einzelnen Beteiligten. [30]

- Die Konkurrenz der Agenda-Foren (Runde Tische etc.) zu den herkömmlichen, etablierten Institutionen der demokratischen Ordnung (z. B. Rat und Verwaltung). [31] Es besteht die Gefahr, dass politisch unzureichend legitimierte "Schattenparlamente" als Nebenschauplätze zur Kommunalpolitik entstehen.

- Die mangelnde Wahrnehmung von Bürgerinteressen seitens der Verwaltung sowie die unterschiedliche Qualität von Bürgerbeteiligung. [32]

- Die Freiwilligkeit der Teilnahme und die damit verbundene hohe Fluktuation der Teilnehmenden. [33] Ein schwieriges Unterfangen bleibt auch die ausgewogene Repräsentation von Gemeindemitgliedern. Ein bekanntes Syndrom sind die "usual suspects" [34] , d. h. die Partizipation nur derjenigen, die ohnehin bereits innerhalb der Gemeinde aktiv sind.

- Die mangelnde Verbindlichkeit und der mangelnde Wille zur Umsetzung des verabschiedeten Handlungsprogramms.

Vielen dieser Probleme kann bereits im Vorfeld durch eine umsichtige Organisation begegnet werden. So kann z.B. die Entwicklung von Leitbildern dazu beitragen, der Überforderung der Akteure vorzubeugen und gleichzeitig die globalen Aspekte der Agenda 21 auf den lokalen Bereich zu projizieren. [35]

Für eine erfolgreiche Gestaltung eines LA-21-Prozesses ist die Beachtung dieser potenziellen Risiken von entscheidender Bedeutung.

LA-21-Beschlüsse in DeutschlandLA-21-Beschlüsse in Deutschland

VI. Zum Stand der Lokale-Agenda-21-Aktivitäten in Deutschland

In Deutschland sind, wie in vielen anderen Ländern auch, die Aktivitäten zur Umsetzung der Agenda 21 nur sehr zögerlich in Gang gekommen. In den meisten Fällen wurde damit erst nach 1996 begonnen - dem Zeitpunkt, zu dem diese Bemühungen nach den Vorgaben der Agenda 21 bereits zum Abschluss hätten kommen sollen. Erst seit Ende der neunziger Jahre ist es zu einem regelrechten "Boom" bei den Agenda-Aktivitäten der deutschen Kommunen gekommen (vgl. Abbildung).

Bis Mai 2002 gab es in Deutschland 2 297 kommunale Beschlüsse zur lokalen Agenda 21, dies entsprach 16,2 Prozent aller deutschen Gemeinden. [36] Innerhalb der Bundesländer kommt es dabei zu erheblichen Schwankungen. Während z. B. in Nordrhein-Westfalen, in Hessen und im Saarland über 50 Prozent aller Kommunen einen Beschluss zur LA 21 gefasst haben, sind es in Sachsen-Anhalt nur 0,9 und in Brandenburg 3,9 Prozent. [37] Insgesamt wird ein starkes Nordost-Südwest-Gefälle deutlich. Dies verwundert insofern, als die LA 21 eigentlich als Motor für langfristige Entwicklung fungieren soll und demnach zumindest theoretisch gerade die neuen Bundesländer diese Chance hätten ergreifen müssen.

Die Aussagekraft der Zahlen ist allerdings begrenzt. Ein Beschluss zur LA 21 allein sagt noch nichts darüber aus, ob eine Gemeinde nun wirklich einen Agenda-Prozess vorantreibt und wie weit der Prozess fortgeschritten ist. Wichtiger ist eine Qualitätsanalyse der einzelnen Agenda-Prozesse, die aber immense Schwierigkeiten in sich birgt, da hier auf qualitative Erhebungsmethoden zurückgegriffen werden muss.

Internationale Vergleiche lassen einige Schlüsse für die deutsche LA-21-Bilanz zu, auch wenn eine große Gefahr besteht, Äpfel mit Birnen zu vergleichen, denn die politische Ebene "Kommune" ähnelt in vielen Bereichen der Welt bei weitem nicht dem deutschen Bild, selbst innerhalb Europas bestehen gewaltige Unterschiede bei Kommunalverfassung, Kompetenzzuschnitt, Organisationsgrad oder Finanzausstattung. Auch das zu Tage gelegte Verständnis eines LA-21-Prozesses divergiert stark. Ein Blick auf die von ICLEI 2002 erhobenen Zahlen verdeutlicht das gemischte Bild, sobald man absolute und relative Kriterien ansetzt: [38]

- Weltweit hatten im Dezember 2001 6 416 Kommunalverwaltungen Aktivitäten zur Lokalen Agenda 21 unternommen, aus Deutschland waren zu diesem Zeitpunkt 2 042 Agenda-Prozesse gemeldet, die den Kriterien von ICLEI entsprachen. Dies bedeutet, dass 31,8 Prozent aller LA-21-Prozesse weltweit in Deutschland stattfinden!

- 16,2 Prozent aller Kommunen in Deutschland hatten im Mai 2002 einen Beschluss zur LA 21 gefasst. In Großbritannien liefen Agenda-Prozesse zum gleichen Zeitpunkt in über 90 Prozent der Kommunen. Am besten schneidet der skandinavische Raum ab: Norwegen erreicht 99 Prozent, Finnland und Schweden sogar 100 Prozent!Vgl. CEMR, Survey on the State of Progress in the Implementation of Local Agenda 21 in Europe, o. O. 1996; ICLEI (Anm. 19). In diesem Licht erscheinen die deutschen Anstrengungen allenfalls bescheiden.

- Weltweit lässt sich für die LA 21 ein Aufwärtstrend konstatieren: Zwischen der ersten ICLEI-Umfrage 1997 und der aktuellen Umfrage von 2002 stieg die Zahl der LA-21-Prozesse von über 1 800 Kommunen in 64 Ländern auf 6 416 Kommunen in 113 Ländern. [39]

- In Ländern, in denen nationale LA-21-Kampagnen laufen, ist die Beteiligung der Kommunen höher als in Ländern ohne entsprechende Kampagne. [40] Es bleibt also abzuwarten, ob sich die vom Bundestag verabschiedete Nachhaltigkeitsstrategie in der Zukunft ebenfalls positiv auf die kommunalen Aktivitäten auswirkt.

- Bis heute sucht man in Deutschland vergeblich nach einem vom Rat verabschiedeten Handlungsprogramm, das die gesamte Bandbreite einer nachhaltigen Entwicklung beinhaltet, auch politisch "harte" Themen behandelt und dessen Umsetzung im Gange ist (Implementations- oder Evaluationsphase).

VII. Herausforderungen für LA-21-Prozesse in Deutschland

Eine qualitative Untersuchung von drei deutschen LA-21-Prozessen (Hamburg, Hannover, Bremen) [41] lässt - basierend auf den oben bereits beschriebenen und in der Untersuchung bestätigten Problemen - folgende Schlussfolgerungen für die Agenda-Arbeit in Deutschland zu:

1. Der marginale Bekanntheitsgrad der Agenda 21 und nachhaltiger Entwicklung hemmt die LA-21-Prozesse. Nachhaltige Entwicklung ist zudem ein wenig medienwirksames Thema, sodass sich die Vermittlung in der Öffentlichkeit als äußerst schwierig darstellt.

2. Ein erfolgreicher LA-21-Prozess erfordert eine politische Legitimation. Ein LA-21-Prozess muss zu Beginn politisch legitimiert werden, um in das Bewusstsein der Akteure der Lokalpolitik zu gelangen und um die Bedeutung des Handlungsauftrages der Agenda 21 hervorzuheben. Gleichzeitig wird so verhindert, dass der LA-21-Prozess als außerparlamentarische Bewegung ohne Legitimation durch die Wähler in die Bedeutungslosigkeit fällt. Fehlende politische Unterstützung wird häufig als Ursache für das Scheitern von LA-21-Prozessen genannt. [42] Daher muss der Agenda-Prozess mit den bestehenden politischen Entscheidungsorganen verknüpft, darf aber andererseits nicht von ihnen abhängig gemacht werden. Das Ergebnis eines LA-21-Prozesses erfordert ebenfalls eine politische Entscheidung, denn ein Handlungsprogramm ist das bedruckte Papier nicht wert, wenn die einzige Tätigkeit der Politik darin besteht, das Dokument zur Kenntnis zu nehmen und die Umsetzung zu vertagen.

3. Ein erfolgreicher LA-21-Prozess erfordert institutionelle Stabilität. Die Institutionalisierung kann durch Einrichtung der entsprechenden Infrastruktur (Agenda-Büro, Lenkungsgruppe, o. ä.) erfolgen. Die den Prozess begleitende Institution muss unabhängig von politischen Gremien sein und unabhängige Positionen gegenüber der Verwaltung einnehmen dürfen.

4. Ein erfolgreicher LA-21-Prozess erfordert neue und kontinuierliche Formen der Partizipation. Zur Konsolidierung des Prozesses ist eine kontinuierliche Beteiligung der Bürger notwendig, damit ein Interesse am Prozess erhalten bleibt. Eine Beteiligung muss über die bereits etablierten Formen der Partizipation hinausgehen und einen echten Dialog zwischen der Kommune und ihren Bürgern ermöglichen. Dabei sind die Bürger als gleichberechtigte Kooperations- und Verhandlungspartner zu behandeln. Die Motivation für eine Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess durch herkömmliche Verfahren erweist sich als schwierig, sodass die Kommunen gefordert sind, neue Wege zu beschreiten.

5. Die deutsche Parteiendemokratie behindert LA-21-Prozesse und echte Beteiligung. In Deutschland wird die Kommunalpolitik überall durch die politischen Parteien beherrscht. Der Wettbewerb zwischen den einzelnen Parteien (kompetitiver Politikstil) führt dazu, dass Themen politisiert werden, ohne dass es sachliche Gründe dafür gibt. Die gerade in Großstädten viel zu großen und unüberschaubaren Parlamente arbeiten im Gegensatz zu viel kleineren Pendants (z.B. in den USA) sehr viel langsamer und verhindern effiziente Politik. Viele Entscheidungen unterliegen dem Fraktionszwang. In den USA ist ein direkterer Zugang zur Politik möglich. Dazu tragen insbesondere die dort eingesetzten Fachausschüsse und Expertengremien bei. Diese auch in Deutschland einzurichten wäre eine wirkliche Bereicherung der politischen Landschaft, da in deutschen Ausschüssen bislang externe Mitglieder höchstens beratendes Stimmrecht haben. Die Einrichtung solcher Sachverständigenausschüsse stellt neben einer weiteren Partizipationsform auch die Anerkennung externen Wissens sicher.

6. Die Fachämterstruktur der Verwaltungen begünstigt isolierte und verhindert integrierte Entscheidungen. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der LA 21 und nachhaltiger Entwicklung kann nur in Verbindung mit einer Neubewertung der Verwaltungsstruktur und des Verwaltungshandelns erfolgen. Integrierte Entscheidungen erfordern auch ein integriertes Verwaltungshandeln, das auch durch das Umlaufverfahren bisher kaum gewährleistet ist. In vielen Fällen liegt die Zuständigkeit für Agenda-Fragen bei den Umweltämtern, die über nur wenige Kompetenzen verfügen. Eine Ansiedlung in den Stadtplanungsämtern erscheint als eine sinnvollere Alternative, weil in dieser Position wirtschaftliche, soziale und ökologische Interessen am besten vereint werden können.

7. In der Verwaltung ist die Einführung von Leitbildern, Managementstrukturen und Erfolgskontrollen notwendig. Mit den in den Agenda-Prozessen gewonnenen Erfahrungen erscheint es notwendig, die Bedeutung von Leitbildern, Managementstrukturen und Erfolgskontrollen auch in der Verwaltung noch einmal hervorzuheben. Kaum eine politische Maßnahme wird heute auf ihren Erfolg hin überprüft. Gerade im Zeitalter immer knapper werdender kommunaler Haushaltsmittel müssen eine langfristige Folgenabschätzung und eine Erfolgskontrolle anhand eines Leitbildes und unabhängiger Mechanismen gewährleistet sein.

8. Die lokalen Problemkonstellationen haben entscheidenden Einfluss auf die Konsolidierung, Erfolg oder Misserfolg von LA-21-Prozessen. Eine problemorientierte Vorgehensweise bei den LA-21-Prozessen erscheint sinnvoll, da die Motivation der Beteiligten hierdurch gesteigert werden kann.

VIII. Fazit

Verglichen mit den Maßstäben, die die Agenda 21 1992 anlegte, fällt die Bilanz nicht nur für die deutschen, sondern auch für die weltweiten LA-21-Prozesse ernüchternd aus. Weder eine Aufbruchstimmung, eine Mobilisierung der Massen noch ein einigermaßen adäquates Zeitziel wurden erreicht. Allerdings kann der Handlungsauftrag aus Kapitel 28 der Agenda 21 nicht als realistischer Maßstab angesetzt werden. Zum Zeitpunkt der Verabschiedung war die LA 21 nicht mehr als ein theoretisches Konzept auf dem Papier, zu dem es keine Erfahrungen gab. Niemand konnte vorausahnen, wie lange es dauern würde, das Konzept der Nachhaltigkeit in die Gesellschaft zu tragen.

Als Schlussfolgerung ist eine differenzierte Betrachtung ratsam, die das bisher Erreichte anerkennt, aber gleichzeitig konstatiert, dass es noch viel zu tun gibt. Obwohl die LA 21 insgesamt in Bezug auf Reichweite und Erfolge klar hinter den ursprünglichen Erwartungen zurückgeblieben ist, hat die Agenda-Bewegung inzwischen weltweit Resonanz gefunden. Bisher ist die kritische Masse noch nicht erreicht. Diese zu erreichen, muss das Ziel für die nächsten fünf Jahre sein. Noch sind LA-21-Prozesse eher Kür als Pflicht, vielerorts werden wirkliche Konfliktthemen (z. B. kommunale Finanzen, langfristige Stadtentwicklung, Integration bzw. Stärkung von Minderheiten etc.) nicht in den Agenda-Prozessen behandelt. Der Ansatz, das Konzept einer nachhaltigen Entwicklung auf kommunaler Ebene zu implementieren, birgt ein enormes Potenzial in sich, das aber von den Kommunen entsprechend abgerufen und umgesetzt werden muss. Nach wie vor dominieren kurzfristige, sektorale Handlungsprogramme die Politik.

Hinderlich für die Aktivierung dieses Potenzials sind eine Reihe von Gründen, die in den Abschnitten V und VII dargelegt werden. Diese Probleme stellen die Aufgaben in der Zukunft dar. Sicherlich konnten auch die rasante Globalisierung und der Beginn des Internetzeitalters 1992 nicht vorausgesehen werden. Diese neuen Randbedingungen sollten letztendlich noch mehr Ansporn sein, LA-21-Prozesse weiter voranzutreiben, da sie bei intelligenter Nutzung weitere Chancen, z. B. für die Bürgerbeteiligung, darstellen können.

Seit Jahren wird in Deutschland über notwendige Reformen der Verwaltung diskutiert. Das Momentum der LA-21-Prozesse hätte ausgenutzt werden können, diese Bestrebungen entscheidend voranzutreiben, zeigt ein erfolgreicher LA-21-Prozess einer Verwaltung doch klare Möglichkeiten, wie man sich reformieren kann: durch erweiterte Beteiligung und Transparenz. Sollte es gelingen, den Begriff der Nachhaltigkeit endgültig auf seine drei Dimensionen zu erweitern, muss auch diese Thematik wieder in den Mittelpunkt der Debatte gerückt werden. Gerade für Kommunen kommt der langfristigen Planung mit integrierten Entscheidungen im Zuge immer knapper werdender finanzieller Ressourcen eine große Bedeutung zu. Aus einer historischen Perspektive betrachtet, hätte die Agenda 21 fünf Jahre früher kommen müssen: Man stelle sich einmal vor, der Ansatz der integrativen Politik durch breite Bürgerbeteiligung hätte seinen Niederschlag in der Diskussion um die Reform des Grundgesetzes nach der Wiedervereinigung gefunden. Hier hätte eine echte Chance bestanden, grundlegende Reformen des politischen Systems in Deutschland durchzuführen. Eine höchst spekulative These, die aber nicht ganz unrealistisch erscheint.

Im internationalen Vergleich ergibt sich ein gemischtes Bild: Deutschland schneidet in absoluten Zahlen hervorragend ab, dies wird aber dadurch relativiert, dass nur ein Sechstel aller Kommunen bisher die Notwendigkeit für eine LA 21 erkannt hat. Es bleibt die vage Hoffnung, dass die LA 21 durch die Johannesburg-Konferenz und in Deutschland durch die Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung einen weiteren Schub erhält.
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Fußnoten

1.
Bundesministerium für Umweltschutz (BMU) (Hrsg.), Umweltpolitik. Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro. Dokumente: Agenda 21 mit Stichwortverzeichnis, Bonn 1997.
2.
Vgl. BMU, Umweltpolitik. Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro. Dokumente: Klimakonvention, Konvention über die Biologische Vielfalt, Rio-Deklaration, Walderklärung, Bonn o. J., sowie S. Müller-Krenner/B. Unmüßig, Globale Ernüch"terung, in: Politische Ökologie, (1997) 52, S. 20 - 25.
3.
World Wildlife Fund/International Union for the Conservation of Nature.
4.
WCED, Our Common Future, Oxford-New York 1987, S. 43. Deutsche Übersetzung in: V. Hauff (Hrsg.), Weltkommission für Umwelt und Entwicklung: Unsere gemeinsame Zukunft, Greven 1987, S. 46: "Dauerhafte Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können."
5.
W. Sachs, Sustainable Development, in: M. Redclift/ G. Woodgate (Hrsg.), The International Handbook of Environmental Sociology, Cheltenham-Northampton 1997, S. 71 - 83, hier S. 74.
6.
U. Jüdes, Nachhaltige Sprachverwirrung, in: Politische Ökologie, (1997) 52, S. 26.
7.
Vgl. D. Bolscho, Globalisierung und Nachhaltigkeit, in: NNA (Hrsg), Umweltbildung - den Möglichkeitssinn wecken. NNA-Berichte, 12 (1999) 1; Konzept Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung. Abschlussbericht der Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" des 13. Deutschen Bundestages, Bonn 1998, S. 27 ff.
8.
BMU (Hrsg.), Umweltbewusstsein in Deutschland 1998. Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage, Bonn 1998, S. 78 f.
9.
Vgl. G. de Haan/U. Kuckartz/A. Rheingans-Heintze, Bürgerbeteiligung in Lokale Agenda 21-Initiativen. Analysen zu Kommunikations- und Organisationsformen, Opladen 2000, S. 151 ff.
10.
Vgl. U. Kuckartz/H. Grunenberg, Umweltbewusstsein in'Deutschland 2002, Studie i. E. Quelle: (http://www. "empirische-paedagogik.de/ub2002neu/inhalt/ergebnisse/konzept_nachhaltigkeit/frame.htm).
11.
Vgl. BMU (Anm. 1) , S. 231.
12.
Vgl. M. Zimmermann, Lokale Agenda 21. Ein kommunaler Aktionsplan für die zukunftsbeständige Entwicklung der Kommune im 21. Jahrhundert, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 27/97, S. 27.
13.
Vgl. J. Hucke, Kommunale Umweltpolitik, in: H. Wollmann/R. Roth (Hrsg.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung. 2., völlig überarbeitete und aktualisierte Ausgabe, Bonn 1998, S. 645 - 675.
14.
U. Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt/M. 1998. S. 86.
15.
Vgl. G. Müller-Christ, Die Gestaltung eines beteiligungsorientierten Agendaprozesses, in: ders., (Hrsg.), Nachhaltigkeit durch Partizipation. Bürgerbeteiligung im AgendaProzess, Sternenfels-Berlin, 1998 S. 184.
16.
International Council on Local Environmental Initiatives (http://www.iclei.org).
17.
Beispiele für solche Leitfäden sind z. B. BMU (Hrsg.), Handbuch Lokale Agenda 21. Wege zur nachhaltigen Entwicklung in den Kommunen. In Zusammenarbeit mit ICLEI und dem Umweltbundesamt, Bonn 1998; ICLEI (Hrsg.), European Local Agenda 21 Planning Guide. How to engage in long-term environmental action planning towards sus tainability, Written by Nicola Hewitt, Freiburg 1995; ICLEI, The Local Agenda 21 Planning Guide. An Introduction to Sustainable Development Planning, Toronto 1996.
18.
Vgl. K. Hermanns, Die Lokale Agenda 21. Herausforderung für die Kommunalpolitik, in: APuZ, B 10 - 11/2000, S. 6.
19.
ICLEI, Second Local Agenda 21 Survey, Quelle: http://www.iclei.org , S. 6. Eigene Übersetzung.
20.
Vgl. E. v. Ruschkowski, Lokale Agenda 21-Prozesse in Großstädten in Deutschland und den USA, unveröffentlichte Diplomarbeit.
21.
G. Müller-Christ, Inhaltliche Überlegungen zur Definition von Nachhaltigkeit, in: ders. (Anm. 15), S. 21.
22.
Ebd., S. 8.
23.
Vgl. E. v. Ruschkowski (Anm. 20), S. 57 ff.
24.
Vgl. S. Stark, Lokale Agenda 21. Hemmnisse - Risiken - Chancen. Handlungsspielräume und -empfehlungen unter besonderer Berücksichtigung der Rolle der Kommunalverwaltung, Wuppertal Papers, Nr. 73 (5/1997), S. 37
25.
Vgl. G. Müller-Christ (Anm. 15), S. 28
26.
Vgl. Forum Umwelt &Entwicklung (Hrsg.), Lokale Agenda 21.1 Ein Leitfaden, Bonn 19999, S. 28.
27.
Vgl. U. Jüdes (Anm. 6), S. 27.
28.
Vgl. Forum Umwelt &Entwicklung (Anm. 26), S. 28.
29.
M. Thierstein/M. Walser, Stein der Weisen oder Mogelpackung. Sustainable Development als Strategie für Regionen, in: Dokumente und Informationen zur Schweizerischen Orts-, Regional- und Landesplanung (DISP), Nr. 125 (1995), S. 12.
30.
Vgl. S. Stark (Anm. 24).
31.
Vgl. J. Hucke (Anm. 13), S. 653.
32.
Vgl. Forum Umwelt &Entwicklung (Anm. 26), S. 28.
33.
Vgl. ebd.
34.
E. v. Ruschkowski (Anm. 20), S. 78 ff.
35.
Vgl. S. Stark (Anm. 24), S. 34.
36.
Aktuelle Zahlen von CAF/Agenda-Transfer (http://www.agenda-transfer.de).
37.
Vgl. ebd.
38.
Vgl. ICLEI (Anm. 19), S. 8 ff.
39.
Vgl. ICLEI (Anm. 19).
40.
Vgl. ebd.
41.
Insgesamt wurden bei der Studie acht Städte zum Vergleich herangezogen. Die fünf amerikanischen Städte waren Seattle, Portland, San Francisco, San Jose und Santa Monica.
42.
Vgl. K.-W. Brand/E. Christ/A. Heimerl, Bedingungen institutioneller Stabilisierung lokaler Agenda 21-Prozesse. Modellhafte Stabilisierungspfade. Zwischenbericht. Münchener Projektgruppe für Sozialforschung, München 2000, S. 19.