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5.8.2002 | Von:
Holger Meyer
Wilfried Gaum

10 Jahre nach Rio - Wie nachhaltig ist die Agrarpolitik?

V. Nachhaltigkeitsdefizite der EU-Agrarpolitik

Neben der zu Recht kritisierten Beliebigkeit und Unverbindlichkeit soll jedoch anerkannt werden, dass in Kapitel 14.4 der Agenda 21 eine "Überprüfung der Agrarpolitik, Planung und Entwicklung integrierter Programme unter Berücksichtigung des multifunktionalen Aspekts der Land-wirtschaft ..." [29] gefordert wird. Die gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) ist von ihrer Struktur her genau als solch ein Rahmenprogramm zu verstehen, dessen Ziele, Inhalte und Instrumente es hinsichtlich ihrer Nachhaltigkeitskompatibilität zu untersuchen gilt.

Die GAP, die bereits 1957 in den Römischen Verträgen angelegt wurde, ist das beste Beispiel für die fortschreitende europäische Integration, [30] da mit ca. 44 Mrd. Euro jährlich etwa die Hälfte des EU-Haushalts für die europäische Landwirtschaft aufgewendet wird und nahezu 40 Prozent der gesamten EU-Gesetzgebung auf diesen Bereich entfallen. Bis auf Fragen der Agrarsozial- und -steuerpolitik werden die maßgeblichen Entscheidungen der Agrarpolitik auf EU-Ebene getroffen. Insgesamt fünf maßgebliche Ziele werden laut Artikel 33 EG-Vertrag durch die GAP verfolgt.

"Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es:

a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;

b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen."

Betrachtet man objektiv den Erreichungsgrad der vorgenannten Ziele, so wird deutlich, dass die Produktivität der Landwirtschaft in den vergangenen fünf Jahrzehnten EU-weit exponentiell zugenommen hat und die Versorgung der Bevölkerung mit preiswerten Lebensmitteln im Binnenmarkt sichergestellt ist. Wie das Janusgesicht, so weisen aber auch die Erfolge der EU-Agrarpolitik eine Kehrseite auf. Denn neben diesen offensichtlichen Wohlstandsgewinnen hat die GAP gleichzeitig bei der Stabilisierung der Einkommen der in der Landwirtschaft Tätigen und bei der Angebotsbegrenzung auf den Produktmärkten kläglich versagt. Insbesondere das unzeitgemäße Beharren auf falschen Mechanismen der GAP hat dazu geführt, dass das eine zugunsten des anderen zunehmend teurer erkauft wurde. Während vor der McSharry-Reform 1992 die produktionsgekoppelten Stützungsmaßnahmen zu einem gigantischen Anstieg der Produktion führten, drohten die Agrarmärkte im Sinne einer massiven Überschussproduktion außer Kontrolle zu geraten. Nur noch durch umfangreiche Stützungskäufe sowie durch teuer subventionierte Lagerhaltung und Exporte konnten die Märkte auf einem bestimmten Preisniveau gehalten werden. Gleichzeitig wurden die kleinen und mittleren Betriebe durch diese Politik zunehmend aus dem Markt gedrängt, da nur die reine Massenproduktion honoriert wurde. Der Strukturwandel ist deshalb nicht als ein notwendiges Übel, sondern als das Ergebnis einer politisch bewusst gewollten, aber aus heutiger Sicht fehlgesteuerten GAP zu verstehen, die die großen Betriebe immer verhältnismäßig stärker subventionierte als die Kleinbauern. Zwar ist durch die Einführung von einkommenstützenden Direktzahlungen an die Landwirte [31] in Form von Flächenprämien zumindest die unmittelbare, produktionssteigernde Wirkung bei den bedeutenden Ackerbaukulturen entfallen und durch die Erweiterung der Quotierungsmodelle im Milch- und Zuckermarkt eine Mengenbegrenzung erzielt worden; den Strukturwandel, dem jährlich etwa drei bis vier Prozent aller Betriebe zum Opfer fallen, konnte dies jedoch nicht aufhalten. [32]

Die Zielstrukturen der heutigen GAP sind veraltet und dringend reformbedürftig, weil sie der Nachkriegszeit entstammen, in der Nahrungsmittel Mangelware waren. Auf der EU-Agrarpolitik lastet damit ein Reformstau, der alle Dimensionen der Nachhaltigkeit betrifft und nur durch eine Änderung des EG-Vertrages aufgelöst werden kann:

1. Die GAP ist ökonomisch nicht nachhaltig, weil sie aus volkswirtschaftlicher Perspektive den Verbrauchern in der EU enorme Subventionskosten anlastet und aus betriebswirtschaftlicher Sicht kein angemessenes Einkommen für die kleinen und mittleren Betriebe gewährleistet. Fiskalisch betrachtet, ist die GAP ein schwerer Mühlstein für den Finanzhaushalt der EU, dessen Rahmen durch eine Expansion auf die MOE-Beitrittskandidaten endgültig gesprengt werden dürfte.

2. In der ökologischen Dimension fördert die jetzige GAP eine Landwirtschaft, die Massenrohstoffe für den Weltmarkt produziert und damit nicht nur Märkte in sich entwickelnden Ländern zerstört, sondern auch große Umweltprobleme mit sich bringt, deren Umweltkosten bis heute von der Allgemeinheit getragen werden. Die seit 1992 von der EU geförderten Agrarumweltmaßnahmen sind jedoch nur als ökologisches Feigenblatt zu bewerten, die den zunehmenden Belastungstrend nicht aufzuhalten oder umzukehren vermögen. [33] Vielfach dienen sie - wie beispielsweise in Bayern oder Baden-Württemberg - nur einer zusätzlichen Subventionierung von Landwirten, ohne konkrete ökologische Gegenleistungen abzufordern.

3. Letztendlich ist die GAP auch sozial ungerecht, da diejenigen vier Prozent der Landwirte, die einen Spitzenbetrieb bewirtschaften, 40 Prozent der Subventionen erhalten, während diejenigen Bauern, die ums Überleben kämpfen, weitgehend leer ausgehen. [34] Neben dem Versagen der GAP im Tier- und Umweltschutzbereich wird zunehmend mehr Verbrauchern klar, dass diese Politik maßgeblich zum Strukturwandel des ländlichen Raums beigetragen hat. Infolgedessen sind die Verbraucher vor allem in ländlichen Regionen ebenso Leidtragende der wegbrechenden Infrastrukturen. Auf anderer Ebene hingegen wird insbesondere von urbanen Bevölkerungsgruppen, die durch die vielfältigen Lebensmittelskandale aufgeschreckten worden sind, mehr Transparenz in der Lebensmittelproduktion gefordert. Insbesondere die städtische Bevölkerung wurde durch BSE, Schweinepest und MKS aus der weit verbreiteten, aber realitätsfernen Vorstellung einer ländlichen Idylle gerissen. Sie fordern nunmehr stärkere Transparenz in der Lebensmittelerzeugung und sind nicht mehr bereit, die Kosten für eine fehlgeleitete Agrarpolitik zu tragen.

Neben diesen ungelösten agrarinnenpolitischen Fragen existieren aber auch durch die EU-Osterweiterung und die nächste Verhandlungsrunde der WTO weitere agraraußenpolitische Herausforderungen, die eine Reform der GAP unter echten Nachhaltigkeitsgesichtspunkten zwingend erforderlich machen. Im Folgenden soll die Arbeit der 17-köpfigen Niedersächsischen Regierungskommission "Zukunft der Landwirtschaft - Verbraucherorientierung" vorgestellt werden, die sich dieser Aufgabe bereits gestellt und ein weitgehend konsistentes, finanzierbares und nachhaltiges Agrarpolitikmodell entworfen hat. [35]

Fußnoten

29.
BMU (Anm. 15), S. 106.
30.
Vgl. R. Sturm/H. Pehle, Das deutsche Regierungssystem, Leverkusen 2001, S. 176 ff.
31.
Diese wurden zunächst durch die Bauernverbände vehement bekämpft, da so die direkte Subventionierung der Landwirtschaft sichtbar wurde.
32.
Vgl. Homepage des BMVEL, Agrarbericht der Bundesregierung 2001, Stand 3. 6. 2002 (http://www.verbraucherministerium.de).
33.
Vgl. L. Ribbe, Die Wende in der Landwirtschaft, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B24/2001, S. 30.
34.
Vgl. ebd., S. 31.
35.
Wir konzentrieren uns auf dieses Modell, weil es im Unterschied zu anderen Vorschlägen durch die Zusammensetzung der Kommission einen tragfähigen Kompromiss zwischen den verschiedenen Interessengruppen in der Landwirtschaft und Agrarwissenschaft abbildet.