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5.8.2002 | Von:
Holger Meyer
Wilfried Gaum

10 Jahre nach Rio - Wie nachhaltig ist die Agrarpolitik?

VI. Zukunftsperspektiven für eine nachhaltige EU-Agrarpolitik

Dass Niedersachsen für die Konzeption einer neuen, nachhaltigen europäischen Agrarpolitik eine besondere Rolle spielt, ist alles andere als ein Zufall. Zwei Drittel der Landesfläche werden landwirtschaftlich genutzt. Die trotz eines rapiden und umfassenden Strukturwandels immer noch relativ hohe Bedeutung der Landwirtschaft in Niedersachsen spiegelt sich in der Bruttowertschöpfung des Landes wider: Während im Bundesdurchschnitt nur noch 1,1 Prozent in diesem Sektor erwirtschaftet werden, sind es in Niedersachsen mehr als doppelt so viel: 2,8 Prozent. Mit 175 000 Personen umfasst der Anteil der Beschäftigten in der Landwirtschaft immerhin noch 4 Prozent der Beschäftigten und liegt damit wiederum doppelt so hoch wie im Bundesvergleich. Noch existieren 66 000 Bauernhöfe, allerdings ca. 42 Prozent davon im Nebenerwerb. Der gesamte Landwirtschaftssektor inklusive der Ernährungsindustrie ist, gemessen an der Beschäftigtenzahl und Wertschöpfung, der zweitwichtigste Wirtschaftszweig nach der Automobilindustrie. 1999 wurde Niedersachsen neben 7,8 Mio. Menschen u. a. von 2,8 Mio. Rindern, 5,5 Mio. Schweinen, 13,7 Mio. Legehennen und 26,4 Mio. Jung-Masthühnern "bevölkert". [36]

Aber Niedersachsen teilt als führendes Agrarland Deutschlands ebenso Licht und Schatten einer Landwirtschaft, die permanenten gesellschaftlichen und industriellen Umwälzungen und Fortentwicklungen unterworfen ist. Steter struktureller Wandel und schließlich der erste BSE-Fall in Schleswig-Holstein gaben am 24. November 2000 der niedersächsischen Landesregierung den Anstoß für die Einsetzung einer Regierungskommission. Unter dem programmatischen Titel "Zukunft der Landwirtschaft - Verbraucherorientierung" hatte sie den Auftrag, sowohl die dringlichsten Schritte zu einer umfassenden Qualitätssicherung und -kontrolle in der Fleischproduktion aufzuzeigen als auch die "derzeitige Agrarpolitik vorbehaltlos zu hinterfragen" [37] . Nicht unerwähnt soll dabei bleiben, dass Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission selbst ein Politikum waren: Bei der Auswahl der Experten hatte die Staatskanzlei darauf geachtet, dass vom Bioland-Verband über den Naturschutzbund und die Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft bis zum Landvolk das ganze Spektrum agrarpolitischer Interessenverbände vertreten war. Die Professionen der Beteiligten sollten zugleich garantieren, dass die verschiedensten Facetten für eine fundierte agrarpolitische Bestandsaufnahme und Diskussion eingebracht werden konnten: Hier fanden sich Mitglieder aus dem ökologischen Land- und Pflanzenbau, eher liberal ausgerichtete Agrarökonomen und FAO-Sachverständige. [38]

Die Kommission entwickelte im Kern folgendes Szenario für eine zukunftsfähige Agrarpolitik und setzt dabei zeitlich im Jahr 2007, mit dem Auslaufen der Beschlüsse der EU zur "Agenda 2000", an:

1. Entkoppelung von der Produktion und Auslaufenlassen der bisherigen landwirtschaftlichen Direktzahlungen innerhalb eines Zeitraumes von rund 20 Jahren. Die dabei eingesparten Mittel sollen für einen Zeitraum von zehn Jahren in vollem Umfang in eine Politik für den ländlichen Raum investiert werden, also für die Weiterentwicklung und Neuausrichtung der Agrarstruktur zur Verfügung stehen.

2. Gleichzeitig soll die "2. Säule der gemeinsamen Agrarpolitik", also die Maßnahmen für die Landwirtschaft und die ländlichen Räume zur Honorierung von gesellschaftlich erwünschten Leistungen ausgebaut werden, die durch das Marktgeschehen selbst nicht ausgelöst werden. [39] Dieser Bereich zielt unmittelbar auf eine auf Nachhaltigkeit angelegte Politik in der Landwirtschaft und im Tierschutz ab. [40]

3. Aus ethischen bzw. gesellschaftlichen Gründen gewählte höhere nationale Produktionsstandards in der Landwirtschaft sollen durch nationale Kompensationszahlungen ausgeglichen werden. Als Instrumente dieser Politik sind Kompensationszahlungen auf EU-Ebene, Schutzzölle auf Drittlandsprodukte und die Besteuerung nicht gewünschter Haltungs- und Produktionsverfahren durch Abgaben auf entsprechende in- und ausländische Produkte denkbar. [41]

Mit diesem Szenario wird für die Agrarpolitik ein Paradigmenwechsel vorgeschlagen. Anstelle von Subventionen soll eine Honorierungspolitik für das Erbringen gesellschaftlich erwünschter Leistungen treten. Danach können zukünftig alternative Einkommensquellen in der Landwirtschaft, beispielsweise durch verstärkten Tier- und Umweltschutz, ergebnisorientierter erschlossen werden. Zudem hat das Szenario das Potenzial, den anstehenden Verhandlungen zur WTO und EU-Osterweiterung standhalten zu können. Es wäre daher wünschenswert, wenn dieses Konzept von der Bundesregierung in die bevorstehenden Verhandlungen zum mid-term-review der Agenda 2000 einbezogen würde, da in diesem Verfahren für ein Bundesland keine direkte Einwirkungsmöglichkeit auf die EU-Ebene besteht.

Eine Reihe von Vorschlägen der Kommission zielt auf eine Verbesserung der ökologischen Rahmenbedingungen, unter denen die Landwirtschaft produzieren soll. Stärkere Förderung des Vertragsnaturschutzes, Ackerrandstreifenprogramme und Handlungsempfehlungen im Bereich des Grundwasserschutzes zur Begrenzung des Nährstoffaustrages sind hier beispielhaft zu nennen. [42] Die in der Düngemittelverordnung fixierten Obergrenzen für die Ausbringung sollen reduziert, die tatsächlichen Ausbringungsmengen bundesweit - wie bereits in Niedersachsen - geregelt und kontrolliert werden. Zur Ahndung einer Überschreitung der Grenzwerte der betriebsspezifischen Stickstoffsalden wird ein Modell von an Bilanzüberschüssen bemessenen Abgaben im Sinne einer Stickstoffabgabe vorgeschlagen. [43] Erheblicher Forschungsbedarf existiert jedoch bei der Entwicklung möglichst zielgenauer agrarumweltpolitischer Maßnahmen, die möglichst geringe Transaktionskosten verursachen. [44]

Für den Bundesgesetzgeber relevant ist die Forderung, den Tierschutz zu stärken. Tierschutz ist in Deutschland schon seit einigen Jahren, und zunehmend auch in der EU, ein Thema von wachsender Bedeutung. Bestehende Mindeststandards müssen wie bei der Schweinehaltung überprüft und angehoben oder sogar in einigen Bereichen wie beispielsweise bei der Rinderhaltung neu etabliert werden. [45] Dabei ist zu beachten, dass ein Abwandern der Tierhaltung in Gebiete mit niedrigeren Haltungsanforderungen vermieden wird.

Nach den Vorschlägen der Kommission soll mit dem Ausbau der 2. Säule eine deutliche Politikentflechtung im Mehrebenensystem EU-Bund-Bundesländer einhergehen. Das Ziel ist eine allgemeine Effizienzsteigerung durch die Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips mit damit einhergehender fiskalischer Äquivalenz. [46] Somit ist mit der Politikentflechtung gleichzeitig eine Neuordnung des Finanzierungssystems der GAP verbunden. Auf diese Weise sollen die unteren Ebenen in die Lage versetzt werden, ihrer neu gewonnenen Gestaltungs- die erforderliche Finanzierungskompetenz gegenüberzustellen. [47]

In diesem Kontext ist die einzelbetriebliche Investitionsförderung EU-weit auf Investitionen zu beschränken, mit denen gesellschaftliche Ziele wie Tier- oder Umweltschutz verfolgt werden. Das Gutachten schlägt eine Förderung nur für über dem Standard liegende Umwelt- bzw. Tierschutzstandards vor. [48]

Fußnoten

36.
Vgl. Niedersächsisches Landesamt für Statistik, Niedersachsen, ein statistisches Profil, Hannover 2000, S. 151 ff.; dass., Niedersachsens Landwirtschaft in Zahlen, Hannover 2000.
37.
"Neuausrichtung des Verbraucherschutzes und der Agrarpolitik in Niedersachsen", Regierungserklärung des Ministerpräsidenten S. Gabriel am 24. 1. 2001, Presse- und Informationsstelle der Niedersächsischen Landesregierung Hannover, März 2001, S. 12.
38.
Diese Zusammensetzung spiegelt auch die internen politischen Differenzierungsprozesse in der Bauernschaft wider, wie sie bei G. Schmidt/U. Jasper, Agrarwende - oder die Zukunft unserer Ernährung, München 2001, S. 100 ff. breiter dargestellt werden. Sie kann als ein Schritt zu der in dieser Schrift geforderten erhöhten Transparenz und Demokratie im Verhältnis zwischen Landwirtschaft und Gesellschaft begriffen werden, vgl. ebd., S. 186 f.
39.
Vgl. "Zukunft der Landwirtschaft - Verbraucherorientierung", Endbericht der Niedersächsischen Regierungskommission, November 2001, hrsg. von der Presse- und Informationsstelle der Niedersächsischen Landesregierung, November 2001, S. 73 ff. (zit. als Endbericht).
40.
Dass die Forderung nach mehr Tierschutz gesellschaftlich zwar verankert - siehe die Aufnahme des Tierschutzes als Staatsziel in das Grundgesetz - , aber wissenschaftlich nicht immer eindeutig entscheidbar ist, hat der Konflikt um die "Legehennenverordnung" gezeigt, der auch die Kommission beschäftigt hat. Vgl. Endbericht, ebd., S. 57, mit der Forderung nach einer intensiveren Forschung. Das BMVEL hat diesen Konflikt politisch wohl auch deshalb ohne weiteres Zuwarten weitgehend in seinem Sinne lösen müssen, um nicht bei der angestrebten Neuausrichtung der Agrarpolitik einen ersten massiven Imageschaden erleiden zu müssen und so in die Defensive zu geraten.
41.
Vgl. Endbericht (Anm. 39), S. 55 f.
42.
Vgl. ebd., S. 62.
43.
Vgl. ebd., S. 62 ff.
44.
Vgl. ebd., S. 61. Das Land Niedersachsen wird diesen Gedanken der Kommission aufgreifen und im Rahmen eines Pilotprojektes "Maßnahmen für eine erfolgsorientierte Honorierung gesellschaftlich erwünschter Leistungen der Landwirtschaft" entwickeln.
45.
Vgl. ebd., S. 53 ff., 58.
46.
Nach den Beschlüssen des EU-Gipfels von Nizza und der Einsetzung eines EU-Konventes ist in dieser Hinsicht Bewegung in die Diskussion gekommen. Insbesondere die deutschen Länder fordern vom Bund, sich bei der EU für eine stärkere Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips einzusetzen.
47.
Vgl. Endbericht (Anm. 39), S. 80. Auch diese Diskussion ist Gegenstand von Bund-Länder-Arbeitsgruppen in einer sehr intensiven und breit angelegten Föderalismus-Diskussion, die von einigen finanzstarken Bundesländern massiv forciert wird, um einen Wettbewerbsföderalismus durchzusetzen. Dieser Konflikt verläuft in der Regel entlang der Linie Nettozahler vs. Nettoempfänger im Länderfinanzausgleich.
48.
Hier dürfte Niedersachsen bereits eine positive Rolle spielen: Die Investitionsförderung ist in Niedersachsen im Gegensatz zu anderen Bundesländern bereits seit 1995 an Vorgaben hinsichtlich des Umwelt- und Tierschutzes gebunden. Es dürfen 2,5 Großvieheinheiten (GVE) pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche nicht überschritten werden. Ab 2002 ist diese Grenze auf 2,0 GVE gesenkt worden. Niedersachsen wird darüber hinaus in Gebieten mit hoher Nutztierdichte (Vechta, Cloppenburg) die Förderung im Bereich der Schweine- und Geflügelhaltung ausschließen, es sei denn, es werden emissionsmindernde Maßnahmen durchgeführt.