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2.7.2002 | Von:
Steffen Angenendt

Das Weltflüchtlingsproblem und die Vereinten Nationen

III. Die internationale Flüchtlingsproblematik und der UNHCR

Innerhalb des VN-Flüchtlingsschutzes spielt der UNHCR die wichtigste Rolle. Bei seiner Gründung konnten die Staaten auf fast 30-jährige Erfahrungen mit internationalen Zuständigkeiten für die Flüchtlingshilfe aufbauen. [6]

Der UNHCR wurde im Dezember 1949 zunächst nur für drei Jahre eingerichtet. Er sollte lediglich eine administrative Grundfinanzierung durch die VN erhalten und seine Arbeit ansonsten durch freiwillige Zuwendungen der Staaten finanzieren. Sein Mandat wurde als "unpolitisch und humanitär" definiert, ohne dass präzisiert wurde, was darunter zu verstehen ist. Zeitgleich wurde das VN-Hilfswerk für palästinensische Flüchtlinge (UNWRA) gegründet, das sich um die bei der Gründung des israelischen Staates aus ihrer Heimat vertriebenen Palästinenser kümmern und in ihren Gebieten Entwicklungsprojekte durchführen sollte. [7]

Sowohl die Statuten des UNHCR als auch die im Juli 1951 verabschiedete und 1954 in Kraft getretene GFK waren auf den zentralen Begriff der "individuellen Verfolgung" ausgerichtet. Diese von den westlichen Staaten durchgesetzte Definition des Flüchtlings war eine politische Festlegung, die sowohl die Verfolgungen während des Zweiten Weltkrieges als auch den Ost-West-Konflikt reflektierte: Unter diese Definition fielen politische Flüchtlinge aus den kommunistischen Staaten ebenso wie Angehörige religiöser und ethnischer Minderheiten. [8] Strittig war die Reichweite der Flüchtlingsdefinition, bis sich die Staaten schließlich auf eine zeitliche, räumliche und sachliche Beschränkung einigten: Die Konvention sollte keine Anwendung auf Menschen finden, die nach 1950 zu Flüchtlingen wurden, den Staaten wurde die Möglichkeit eingeräumt, ihre Verpflichtungen auf europäische Flüchtlinge zu beschränken, und Binnenvertriebene wurden grundsätzlich ausgeschlossen. Allerdings wurde dem Hochkommissar prinzipiell die Möglichkeit eröffnet, auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses der VN-Generalversammlung seine Hilfe auf andere Personengruppen auszudehnen. Die räumlichen und zeitlichen Beschränkungen der GFK wurden erst mit dem Zusatzprotokoll von 1967 aufgehoben.

In den fünfziger Jahren war der internationale Flüchtlingsschutz vom Kalten Krieg geprägt. Die vom UNHCR betreuten Flüchtlinge stammten fast ausschließlich aus kommunistischen Staaten, und für die westlichen Staaten war die Aufnahme dieser Flüchtlinge ein Beitrag zur Eindämmung des Kommunismus. Die Ungarnkrise von 1956 und die Hilfe des UNHCR bei der dauerhaften Ansiedlung und der Rückkehr der 200 000 geflüchteten Ungarn war die erste große operative Leistung der Organisation. Das Ansehen des Amtes stieg, und seine organisatorische und finanzielle Ausstattung verbesserte sich erheblich. 1957 dehnte der UNHCR seine Hilfsleistungen erstmals auf außereuropäische Gebiete aus und unterstützte nach Hongkong geflohene Chinesen sowie algerische Flüchtlinge in Marokko und Tunesien.

Diese Internationalisierung der Arbeit des UNHCR setzte sich in den sechziger und siebziger Jahren fort. Der Hintergrund war die Entkolonialisierung und die Einbeziehung Afrikas und Asiens in die globale Konfrontation der Machtblöcke. Die Unabhängigkeitskriege und die damit verbundenen Massenfluchtbewegungen wurden von den westlichen Staaten als Sicherheitsrisiko gesehen, da sie den Ostblockstaaten die Ausdehnung ihres Einflusses ermöglichen konnten. Die Bewältigung von Flüchtlingskrisen wurde ein strategisches Ziel der westlichen Staaten. In diesem Zeitraum entwickelte sich der UNHCR zu einer weltweit tätigen humanitären Organisation und engagierte sich erstmals für Menschen auch in "flüchtlingsähnlichen Situationen". In der Krise nach der Erklärung der Unabhängigkeit der Volksrepublik Bangladesh von Pakistan im Jahr 1971, in deren Verlauf bis zum Jahresende mehr als zehn Millionen Menschen nach Indien flohen, koordinierte der UNHCR im Auftrag des VN-Generalsekretärs als so genannte "lead agency" die internationale humanitäre Hilfe. Gleichzeitig war der UNHCR in den westlichen Industriestaaten aber auch die unbestrittene Autorität in Fragen des Flüchtlingsschutzes und beriet die Regierungen in asylrechtlichen Fragen.

In den achtziger Jahren wurden Flüchtlinge immer stärker in die Stellvertreterkriege in Asien, Afrika und Lateinamerika einbezogen. Einige Konfliktparteien rekrutierten Kämpfer unter den in die Nachbarländer Geflüchteten und nutzten die Flüchtlingslager als militärische Nachschubbasen oder Rückzugsgebiete. Viele Flüchtlingssituationen verstetigten sich ohne Aussicht auf baldige Beendigung, und der Unterhalt der Lager nahm erhebliche Finanzmittel und organisatorische Kapazitäten in Anspruch. Gleichzeitig nahm die Zahl der Flüchtlinge, die in den westlichen Staaten Zuflucht suchten, kontinuierlich zu. Die Einschätzung des UNHCR durch die westlichen Regierungen begann sich zu verändern: Sie werteten die Arbeit des Amtes zunehmend als ungeeignet zur Lösung von Flüchtlingskrisen. Als Folge bemühten die Regierungen sich selbst auf bi- und multilateraler Ebene um eine Bewältigung der Flüchtlingsprobleme und nahmen dabei immer weniger Rücksicht auf Forderungen und Positionen des Amtes.

Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes veränderte sich die Wahrnehmung der Flüchtlinge in zweifacher Hinsicht: Zum einen wurden Flüchtlinge nicht mehr als strategisches Instrument im Machtkampf der politischen Blöcke betrachtet, sondern zunehmend als Belastung empfunden. Zum anderen schürten die Massenfluchtbewegungen der neunziger Jahre die Furcht vor politischer Destabilisierung und wurden ein Thema sicherheitspolitischer Debatten. In diesen Jahren autorisierte der VN-Sicherheitsrat erstmals humanitäre Interventionen, etwa im Nordirak, in Somalia, im ehemaligen Jugoslawien und in Haiti, um Fluchtbewegungen zu verhindern.

Unter der Leitung von Sadako Ogata ab 1991 beschleunigte sich die Entwicklung des UNHCR zu einer in pragmatischer Weise Nothilfe leistenden humanitären Organisation erheblich, und das Amt griff in einer Weise in die internen Angelegenheiten der von Flüchtlingskatastrophen betroffenen Staaten ein, die während des Kalten Krieges undenkbar gewesen wäre.

So nahm die Hochkommissarin mehrfach militärische Unterstützung in Anspruch, um die immensen logistischen Aufgaben bewältigen zu können. Zudem dehnte sie ihre Hilfe auf immer mehr Bevölkerungsgruppen aus, insbesondere auf Binnenvertriebene und auf allgemein durch bewaffnete Konflikte bedrohte Menschen. Innerhalb von sechs Jahre stieg die Zahl der Menschen, für die der UNHCR zuständig war, von 15 auf 26 Millionen im Jahr 1997.

Die Industriestaaten entwickelten als Reaktion auf diese Zunahme immer restriktivere Maßnahmen, um die Zuwanderung neuer Asylbewerber zu verhindern. In diesem Zusammenhang wurden auch neue Schutzmechanismen, wie beispielsweise der befristete Schutz von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen oder die Unterbringung in so genannten Schutzzonen in den Herkunftsgebieten, u.a. im Nordirak oder in Bosnien, erprobt. Vom UNHCR verlangten die Industriestaaten größere Anstrengungen bei der Rückkehrförderung. Die Hochkommissarin kam diesen Wünschen auch nach, was unter anderem in der Abkehr von dem traditionellen Grundsatz, dass die Rückkehr von Flüchtlingen immer freiwillig zu erfolgen habe, deutlich wurde. Nun ging der UNHCR dazu über, die organisierte Rückkehr auch dann zu unterstützen, wenn die Bedingungen lediglich eine sichere Rückkehr erlaubten.

Fußnoten

6.
Zur Geschichte des internationalen Flüchtlingsschutzes und des UNHCR vgl. u. a. Gil Loescher, The UNHCR and World Politics, Oxford 2001; Volker Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), Berlin 1992.
7.
Die arabischen Staaten bestanden auf dieser eigenen Hilfsorganisation für Palästinenser, weil sie befürchteten, dass ein individueller Flüchtlingsbegriff, wie er als Grundlage für die Tätigkeit des UNHCR diskutiert wurde, die Rechte der Palästinenser auf eine Rückkehr als Gruppe schmälern könnte.
8.
Außerhalb der GFK vollzog sich die Aufnahme der Flüchtlinge aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten und Ostmitteleuropa, nämlich von ca. 12 Millionen Heimatvertriebenen und 3,8 Mio. Aussiedlern und Spätaussiedlern in der Bundesrepublik und der DDR. Diese fanden dort auf Grund ihrer Volkszugehörigkeit eine gegenüber dem internationalen Flüchtlingsstatus relativ privilegierte Aufnahme.