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2.7.2002 | Von:
Steffen Angenendt

Das Weltflüchtlingsproblem und die Vereinten Nationen

V. Die Zukunft des internationalen Flüchtlingsschutzes

Die grundsätzliche Frage bezüglich des künftigen Flüchtlingsschutzes lautet: Soll es auch weiterhin eine VN-Organisation geben, deren Hauptzweck die Überwachung und Förderung des internationalen Flüchtlingsschutzes ist und die hierfür ein eindeutiges und alleiniges Mandat hat? Oder soll stattdessen eine Organisation geschaffen werden, deren primäre Aufgabe die materielle Hilfe in komplexen humanitären Katastrophen ist und die mit den dafür nötigen Kapazitäten und einem entsprechenden Mandat ausgestattet wird, für die dann aber der Flüchtlingsschutz eine nebensächliche Aufgabe ist?

Für die zweite Perspektive würde sprechen, dass Geberländer eher bereit sind, solchen Organisationen finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen, die einen substanziellen Beitrag zur Lösung ihrer Probleme leisten. Die grundsätzliche Fähigkeit dazu hat der UNHCR im letzten Jahrzehnt bewiesen. Dagegen steht, dass es zahlreiche andere VN-Organisationen und NRO gibt, die humanitäre Hilfe in komplexen Katastrophen leisten können und die diese eventuell sogar effizienter erbringen können, weil sie hinsichtlich des Personals und der Organisation flexibler sind und weil bei ihnen keine Spannungen zwischen dem Mandat und der praktischen Tätigkeit entstehen.

Für die erste Perspektive - die Rückbesinnung auf den Flüchtlingsschutz - spricht, dass es keine andere internationale Organisation gibt, die über einer dem UNHCR vergleichbare personelle und institutionelle Expertise für den Flüchtlingsschutz verfügt. Der UNHCR wäre bei einer Konzentration auf seine Kernkompetenz besser in der Lage, seine Anliegen gegenüber Regierungen und anderen Akteuren zu vertreten, weil das Amt dann weniger Rücksicht auf deren politische und strategische Interessen nehmen müsste.

Daher geht es bei der Zukunft des Flüchtlingsschutzes im Grunde um die Frage, ob die internationale Gemeinschaft überhaupt noch eine institutionelle Zuständigkeit für Flüchtlinge haben will. Das Problem ist, dass spätestens seit Ende des Kalten Krieges eine Tendenz vorherrscht, Flüchtlinge vornehmlich unter Sicherheits- und Kontrollaspekten zu betrachten. Flüchtlinge und Asylbewerber werden in erster Linie als Bedrohung der nationalen, regionalen und internationalen Sicherheit verstanden: [10] Die nach innen gerichtete Variante dieses Denkens versucht, die Zuwanderung von Flüchtlingen zu verhindern oder die Dauer ihrer Anwesenheit zu verkürzen. Die nach außen gerichtete Variante zielt auf eine stärkere Einbindung von außen- und sicherheitspolitischen Aktivitäten in die Flüchtlingspolitik, etwa durch eine Forcierung von bi- und multilateralen Rückübernahmeabkommen oder durch humanitäre Interventionen zur Vermeidung von Fluchtbewegungen. In beiden Fällen wird der Flüchtling nicht primär als Opfer politischer Gewalt, sondern als Bedrohung wahrgenommen.

Dabei wird häufig nicht nur ignoriert, dass der individuelle Flüchtlingsschutz eine der wichtigsten zivilisatorischen Errungenschaften und für alle demokratischen Gemeinwesen konstitutiv ist, sondern auch, dass es inzwischen zahlreiche völkerrechtliche und völkergewohnheitsrechtliche Verankerungen des Flüchtlingsschutzes gibt, an die sich Staaten zu halten haben. Hierzu gehören neben der GFK insbesondere die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte, die Antifolter-Konvention der VN und die VN-Kinderrechtskonvention. So ist es inzwischen im internationalen Recht unbestritten, dass der Flüchtlingsschutz ein universelles Prinzip ist, dass Flüchtlinge Menschenrechte haben, dass zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft Verfahren notwendig sind, dass sich der Flüchtlingsschutz sowohl auf Individuen als auch auf Gruppenangehörige erstrecken muss und dass sich das Nicht-Zurückweisungsgebot in Länder, in denen Verfolgung droht, sowohl auf schon im Aufnahmeland Befindliche als auch auf an der Grenze um Asyl Nachsuchende erstrecken muss.

Eine Rückbesinnung des UNHCR auf seine traditionellen Kernaufgaben wäre allerdings nicht ausreichend. Es müssen vielmehr grundsätzliche Veränderungen am Mandat und an der Arbeitsweise der Organisation vorgenommen werden, damit der veränderten Flüchtlingsproblematik Rechnung getragen werden kann:

Erstens müssen, durch entsprechende Ergänzungen der GFK und des UNHCR-Statuts, die Schutzlücken für geschlechtsspezifisch und nichtstaatlich Verfolgte und für Binnenvertriebene geschlossen werden. Zweitens muss sich das Amt stärker um menschenrechtlich unbedenkliche Mindeststandards für den subsidiären Schutz von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge außerhalb von Asylverfahren bemühen sowie regionale und internationale Vorkehrungen für die Aufnahme solcher Flüchtlinge und für eine entsprechende Lastenteilung fördern. Drittens muss der UNHCR die Entwicklung von Verfahren vorantreiben, die Flüchtlingen vor ihrer Ausreise aus dem Heimatland Schutz bieten können, etwa durch die Einrichtung von entsprechenden UNHCR-Büros, die für eine geregeltes und sicheres Verlassen des Landes sorgen. Die bisherigen Versuche in Kuba oder Vietnam haben zwiespältige Ergebnisse erbracht. Viertens müssen die bereits in Südostasien, Haiti und im Kosovo angewendeten Verfahren für den Schutz von Flüchtlingen in der Herkunftsregion verbessert werden.

Man darf gespannt sein, inwieweit sich der ja auch vom UNHCR selbst erkannte Reformbedarf in den "Globalen Konsultationen" und in der angekündigten "Agenda für den Flüchtlingsschutz" niederschlagen wird und welchen Kurs die Organisation mit ihrem für den internationalen Flüchtlingsschutz so einzigartigen und wertvollen Reservoir an institutionellem Wissen und humanitärem Engagement ihrer Mitarbeiter einschlagen wird.

Fußnoten

10.
Vgl. hierzu Guy S. Goodwin-Gil, After the Cold War: Asylum and the Refugee Concept Move On, in: Forced Migration, (April 2001) 10, S. 14-16.