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22.5.2002 | Von:
Stefan Mair

Die regionale Integration und Kooperation in Afrika südlich der Sahara

II. Struktur

In der Struktur der beiden Regionalorganisationen finden sich zahlreiche Parallelen, am ausgeprägtesten hinsichtlich der politischen Entscheidungsorgane. Sowohl bei der ECOWAS als auch bei der SADC trifft allein das jährliche Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs für die Mitglieder verbindliche Entscheidungen, wobei das Prinzip der Einstimmigkeit herrscht. Entscheidungen mit Bindungswirkung für die Mitgliedsländer bedürfen eines Protokolls, das wiederum von einem bestimmten Quorum der Mitglieder ratifiziert werden muss, bevor es in Kraft tritt. Unterhalb der Gipfeltreffen ist ein Ministerrat für das politische Alltagsgeschäft zuständig. Bei der ECOWAS nehmen hierbei die Außen- bzw. Regionalminister eine zentrale Rolle ein, im Falle der SADC dominieren nach wie vor die Finanzminister, die zwar zögerlicher in der Übertragung zentraler Bereiche der Fiskalverantwortung auf die Regionalorganisationen sind, die aber innerhalb ihrer nationalen Kabinette über eine stärkere Stellung verfügen, um im Ministerrat gefasste Beschlüsse auch auf Landesebene durchzusetzen. Dem Ministerrat stehen wiederum Fachausschüsse zur Seite, die im Fall der EAC mit Staatssekretären, im Fall der ECOWAS und der SADC in der Regel mit niederrangigen Vertretern der Fachministerien besetzt sind.

Beiden Regionalorganisationen ist ein großes Machtgefälle zwischen dem obersten Entscheidungsorgan - dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs - und den untergeordneten Entscheidungsebenen zu Eigen. Dies ist aus verschiedenen Gründen höchst problematisch: Erstens besteht bei den Gipfeltreffen eine gewisse Tendenz zu wenig durchdachten Ad-hoc-Entscheidungen. Deren zum Teil negative Implikationen für einige Staaten werden häufig erst dann wahrgenommen, wenn ihre Umsetzung ansteht - was wiederum nicht zur Revision der Entscheidung, sondern zur Blockade des Integrationsvorhabens führt. Zweitens hängt der Fortschritt regionaler Integration wesentlich von der Bereitschaft der Staats- und Regierungschefs ab, sich an den Gipfeltreffen zu beteiligen, und von deren Fähigkeit, sich untereinander zu verständigen. In beiden Organisationen sind persönliche Animositäten zwischen den Präsidenten ein wesentliches Integrationshemmnis. Drittens werden die dem Gipfeltreffen untergeordneten Organe demotiviert, da ihre Vorarbeit häufig ignoriert oder ihnen gar entgegen gehandelt wird.

Im Zuge der verstärkten Bemühungen um regionale Konfliktprävention und -bewältigung sowie um die Überwachung der vertraglich vereinbarten politischen Grundwerte - Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit - haben sich ECOWAS und SADC hierfür spezielle Organe geschaffen. Die SADC richtete 1996 das "Organ for Defence, Politics and Security" (ODPS) ein, dessen Funktionsfähigkeit allerdings von Beginn an durch einen Streit zwischen Südafrika und Simbabwe um den Vorsitz des Gremiums beeinträchtigt wurde. Erst im März 2001 gelang es, diesen Konflikt auf- und den simbabwischen Präsidenten Mugabe als Vorsitzenden abzulösen. Trotz des militärischen Eingreifens der "ECOWAS Monitoring Group" (ECOMOG) in Liberia bereits 1994 waren deren Strukturen in Bezug auf Konfliktprävention und -bewältigung bis 1999 sehr fluide. Erst in jenem Jahr schuf sich die ECOWAS auf Drängen der frankophonen Staaten einen neunköpfigen Sicherheitsrat auf Präsidentenebene, der den Missbrauch der ECOMOG durch Nigeria zur Wahrung regionaler Machtinteressen eindämmen sollte. Dieser Sicherheitsrat ist mittlerweile in einen umfassenderen Mechanismus für Konfliktprävention, -bewältigung und -lösung eingebettet, der Vermittlungsausschüsse und eine schnelle Eingreiftruppe umfasst. Die Rolle von ODPS und des ECOWAS-Mechanismus ist nicht nur auf die Prävention und Lösung von Konflikten beschränkt, sie sollen auch die Einhaltung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten in den Mitgliedsländern überwachen.

Beide Regionalorganisationen verfügen über Zentralsekretariate, die jedoch zu schwach sind, um den ihnen zugedachten Aufgaben - Vorantreiben und Umsetzen des Integrationsprozesses - gerecht zu werden. Der Hauptgrund für die Schwäche des ECOWAS-Sekretariats besteht in seiner Organisationsstruktur. Einer Vielzahl von Angestellten auf Leitungsebene steht nur eine geringe Zahl von Sachbearbeitern gegenüber. Das bis vor kurzem übliche nationale Proporzsystem bei der Postenvergabe begünstigte Inkompetenz und Demotivation. Schließlich steht dem ECOWAS-Sekreteriat jenseits seiner Sach- und Personalmittel nur ein geringer Etat für operative Maßnahmen zur Verfügung. Auch die auf der Ebene des Sekretariats angesiedelte eigenständige Verwaltung des ECOWAS-Regionalfonds gilt als weitgehend ineffizient. Aus ihnen sollen regionale Projekte finanziert, Entwicklungsunterschiede gemindert und Einnahmeausfälle von Mitgliedsstaaten kompensiert werden. Die Unterfinanzierung des Fonds und die unzureichende Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen schränken dessen Funktionsfähigkeit gründlich ein. Die Führung des Zentralsekretariats der SADC verfügt ebenso wie die der ECOWAS nur über geringes politisches Gewicht. Der Exekutivsekretär wird von den Ministern in der Regel nicht als Gleicher unter Gleichen wahrgenommen, der aus eigener Kraft Integrationsprozesse vorantreiben könnte. Noch sehr viel mehr wird seine Funktionsfähigkeit durch die dezentrale Verwaltungsstruktur der SADC beeinträchtigt. Jedem Mitgliedsland wurde die Verantwortlichkeit für einen oder zwei Kooperationssektoren übertragen. Die Sektoreinheiten sind in dem jeweils verantwortlichen Mitgliedsland angesiedelt, ihr Mitarbeiterstab wird in der Regel aus dem jeweils zuständigen nationalen Ministerium rekrutiert und ist nicht nur den zentralen SADC-Organen, sondern auch dem für sie verantwortlichen nationalen Ministerium rechenschaftspflichtig. Die nationalen Zuständigkeiten entscheiden wesentlich über die Effizienz und das Tempo von Fortschritten in bestimmten Sektoren. Reformanstrengungen der SADC laufen auf eine Bündelung der Sektorverantwortlichkeiten und die Anbindung der Einheiten an das Zentralsekretariat hinaus.

ECOWAS und SADC streben gleichermaßen die Schaffung nichtexekutiver Kontroll- und Beratungsorgane an. Dazu gehören ein regionaler Gerichtshof bzw. Tribunal, eine regionale parlamentarische Vertretung und ein Forum zur Abstimmung mit Interessenverbänden und Nichtregierungsorganisationen. Bei der Ausgestaltung dieser Organe schlagen die Regionalverbände allerdings unterschiedliche Wege ein. Noch am ehesten ähneln sich diese im Falle der Organe der Rechtsprechung und Streitbeilegung. Deren Hauptzuständigkeit besteht in der Überwachung der rechtlichen Umsetzung von Verträgen und Protokollen und in der Streitbeilegung zwischen Mitgliedsländern sowie zwischen Mitgliedsland und regionalen Organen. Noch keiner der beiden Regionalverbände verfügt über voll funktionsfähige Gerichtshöfe. Die ECOWAS hat allerdings wesentliche Schritte zur Schaffung von regionalen Gerichtshöfen zurückgelegt. Die Richter für das ECOWAS-Tribunal wurden bereits ausgewählt. Im Fall der SADC wurde nach langen Kontroversen erst kürzlich die Entscheidung für die Einrichtung eines Tribunals gefällt. Eine ähnlich große Diskrepanz zwischen ehrgeizigen Zielsetzungen in den Gründungsverträgen und der Realität besteht bei den regionalen parlamentarischen Versammlungen. Auch hier weist die ECOWAS einen erheblichen Vorsprung gegenüber der SADC auf, der vor allem im Treffen entsprechender Vereinbarungen besteht. Die ECOWAS hat Mitte 2001 ein 120-köpfiges Regionalparlament eingesetzt. In ihm verfügen die großen Mitgliedsländer über ein Grundquorum hinaus über zusätzliche Abgeordnete. Sie werden von den nationalen Parlamenten aus den eigenen Reihen gewählt. Die indirekte Wahl der Mitglieder der Regionalparlamente beeinträchtigt ihre demokratische Legitimation, ihre geringe Zahl erlaubt ihnen kaum die kompetente Erfüllung ihrer Aufgaben. Die SADC hat sich bisher nur zur Schaffung eines parlamentarischen Forums durchgerungen, zu dem jede nationale Volksvertretung die gleiche Zahl von Abgeordneten entsendet und dessen Tätigkeit sich bisher weitgehend in der Entsendung von Wahlbeobachtern erschöpfte. Die für das Regionalparlament der ECOWAS geplante Beratung der Exekutivorgane und Debatte regionaler Fragestellungen hat im SADC-Forum bisher nicht stattgefunden.

Selbst wenn diese Aufgaben wahrgenommen werden können, gehen damit die Kompetenzen des Regionalparlaments kaum über das hinaus, was in den Gründungsverträgen der Regionalorganisationen Interessenverbänden und Nichtregierungsorganisationen zugestanden wird. Die ECOWAS strebt für deren beratende Teilnahme am Integrationsprozess die Schaffung eines "Economic and Social Council" an - eine Vorgabe, die allerdings bisher nicht einmal ansatzweise umgesetzt wurde. ECOWAS und SADC sehen gleichermaßen die Registrierung von regionalen Dachverbänden bei der Regionalorganisation vor, die ihnen bei Gipfeltreffen Beobachterstatus und auf technischer Ebene Beteiligung an Beratungsprozessen gewährt. Dass Letzteres in der Praxis zuweilen dünn ausfällt, ist nicht nur Ausdruck mangelnder Bereitschaft der Staatspräsidenten der Region und der Zentralsekretariate, nichtstaatliche Akteure zu konsultieren. Es ist auch ein Zeichen der Unfähigkeit dieser Organisationen, eine solche Aufgabe auszufüllen. Diese Schwäche äußert sich vor allem in den frankophonen Mitgliedsstaaten Westafrikas und den gesellschaftlich wenig ausdifferenzierten Mitgliedsstaaten des westlichen und des südlichen Afrikas.

Die SADC sieht zur Finanzierung der Aktivitäten der Regionalorgane jeweils gleiche Beiträge der Mitgliedsländer vor. Die Zuwendungen reichen bei weitem nicht aus, um regionale Entwicklungsprojekte zu finanzieren. Deren Kosten werden vor allem durch Zuschüsse der internationalen Gebergemeinschaft bestritten. Die jährlichen Beiträge der Mitgliedsländer zur Finanzierung der ECOWAS errechnen sich auf Basis eines Koeffizienten aus Bruttoinlandsprodukt und Pro-Kopf-Einkommen. Derselbe Schlüssel bestimmt die Zahlungen der Mitglieder an den Kompensationsfond. Die ECOWAS erhielt bisher nur in geringem Umfang Zuschüsse seitens der internationalen Gebergemeinschaft. Die Zahlungsmoral gilt in beiden Regionalorganisationen als schlecht, am schlechtesten im Falle der ECOWAS. Hier erreichten die tatsächlichen jährlichen Beiträge nie mehr als 50 Prozent der Verpflichtungen. Die Gesamtaufwendungen der Mitgliedsländer liegen damit aber immer noch höher als im Falle der SADC, wenn auch der Prozentualwert der eingehaltenen Zahlungsverpflichtungen bei ihr höher sein dürfte. Zahlen sind hierzu nicht verfügbar.