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22.5.2002 | Von:
Gert-Joachim Glaeßner

Sicherheit und Freiheit

IV. Sicherheit und Ordnung - Zur Rolle des Staates

Am Beginn des modernen Staatsdenkens stand die Vorstellung, dass es erste und wichtigste Aufgabe des Staates sei, im Inneren Sicherheit zu gewährleisten, um den Bürgerkrieg zu verhindern sowie Vorkehrungen gegen Angriffe äußerer Feinde zu treffen. Seit Thomas Hobbes' "Leviathan" von 1651 wird es als Ziel staatlicher Gewalt angesehen, die Bedingungen eines Lebens in Sicherheit und die Befriedigung der individuellen Lebensbedürfnisse zu ermöglichen: "Die Aufgabe des Souveräns, ob Monarch oder Versammlung, ergibt sich aus dem Zweck, zu dem er mit der souveränen Gewalt betraut wurde, nämlich der Sorge für die Sicherheit des Volkes..." [10] Mit "Sicherheit" ist hier aber nicht die bloße Erhaltung des Lebens gemeint, sondern auch alle anderen Annehmlichkeiten des Lebens, die sich jedermann durch rechtmäßige Arbeit ohne Gefahr oder Schaden für den Staat erwirbt.

Dieses Zieles wegen wird der Staat begründet und mit dem summum imperium, das heißt der höchsten, zur Letztentscheiduung berufenen und damit souveränen Herrschaftsgewalt ausgestattet, weil nur durch eine solche souveräne, in letzter Instanz entscheidende Institution Frieden und Sicherheit gewährleistet, zwischen Recht und Unrecht sicher unterschieden werden kann. [11]

Der "Leviathan" beschrieb das Prinzip einheitlicher staatlicher Machtausübung. Ihm gelang es, die konfessionellen Bürgerkriege des 16. und 17. Jahrhunderts, die von den jeweiligen Kombattanten als "gerechte Kriege" geführt wurden, zu beenden und sich als oberster Hüter von Ruhe, Sicherheit und Ordnung zu etablieren - und zu rechtfertigen. Das Ergebnis war eine Konzentration und Bündelung der Gewaltmittel in den Händen des aus den Wirren der Bürgerkriege hervorgehenden Fürstenstaates. Die Herausbildung des modernen staatlichen Gewaltmonopols, die "Verstaatlichung der Gewalt", [12] legitimierte sich prima vista mit der Schutz und Sicherheit gewährenden Funktion des Staates.

Die Konzentration der Machtmittel in der Hand des Staates bedeutete jedoch nicht, dass eine Verminderung von Gewalt bewirkt worden wäre. Sie konnte vielmehr zweierlei bedeuten: dass der Inhaber der Staatsgewalt, der absolute Herrscher, darüber entscheiden konnte, ob er seine Stellung zur Schlichtung von Konflikten und zur Beendigung des Bürgerkrieges nutzte, oder er selbst, wie im Frankreich der Hugenottenkriege, Bürgerkriegspartei wurde. Die Theorie der Souveränität, welche die Grundlage des Friedensmodells absoluter Herrschaft bildete, erwies sich als ambivalent, weil sie keine Vorkehrungen und Sicherungen bereithielt, um eine solche Situation zu verhindern.

Eine zweite, fortwirkende Folge der Entwicklung des Souveränitätsgedankens war, dass es zur Konzentration der physischen Machtmittel in den Händen weniger Akteure, nämlich "professioneller Gewaltspezialisten" kam: Armee und Polizei auf der einen Seite, Berufsverbrecher auf der anderen. Der große Rest der Bevölkerung wurde entwaffnet. [13]

Die bislang unbekannte Konzentration von Macht und die Monopolisierung von Gewalt in den Händen des Staates konnte sich mit der Behauptung legitimieren, Ruhe und Ordnung zu gewährleisten. Insoweit war auch "absolute" Herrschaft rechtlich gebunden. Ihre Rechtfertigungsgrundlage war ein materielles "Staatsziel", die Gewährung von Sicherheit und die Reduzieruung von Unsicherheit. Wurden diese Ziele nicht erreicht, entfiel die Legitimitätsgrundlage staatlicher Macht.

Der moderne Verfassungsstaat gründet auf der Einsicht, dass es damit nicht getan ist. Seit Montesquieu beschäftigt die Frage nach der Einhegung staatlicher Macht, nach Sicherheit vor Übergriffen des Staates in die Sphäre der zivilen Gesellschaft und das Privatleben der Bürger die Philosophen, Staatstheoretiker und Sozialwissenschaftler. Nach den Erfahrungen mit autoritären und totalitären Regimen im 20. Jahrhundert ist dieses Problem aktuell wie eh und je.

Aufgabe des politischen Gemeinwesens ist es, seinen Bürgern die Chance zu geben, frei und unangefochten leben zu können. Diese Möglichkeit wird nicht nur durch staatliche Intervention beeinträchtigt. Die grundlegenden Veränderungen der wirtschaftlichen und sozialen Ordnungen, die ungleiche Zuteilung von sozialen Chancen und wirtschaftlichen Ressourcen in modernen Gesellschaften hindern die Bürger in vielerlei Hinsicht an der freien Entfaltung ihrer Fähigkeiten und Bedürfnisse. In wachsendem Maße sind sie durch gesellschaftliche Kräfte, national und international agierende wirtschaftliche Interessen oder sich organisierende kriminelle Aktivitäten gefährdet. Die Bedrohung der Sicherheit und Freiheit der Bürger durch nichtstaatliche Herrschaft wird zunehmend zum Problem. Hier setzt die Schutzfunktion des Staates ein. Sie ist eine der wesentlichen Errungenschaften des modernen demokratischen Verfassungsstaates.

Die modernen Wohlfahrtsdemokratien verstehen Sicherheit aber noch in einem anderen Sinne als dem des Schutzes der etablierten gesellschaftlichen Ordnung und der staatlichen Institutionen. Zumindest auf dem europäischen Kontinent traten mit den Idealen der bürgerlichen Revolutionen des späten 18. Jahrhunderts Vorstellungen in die Welt, die zu einer Transformation des Rechtsstaates von einem Sicherheits- zu einem Gewährleistungsstaat führten. Der "l'Etat providence" [14] machte die Sicherung und Gewährleistung gefährdeter Rechtsgüter wie Gesundheit, Wohnraum, Arbeitsplatz zur zentralen Aufgabe der staatlichen Ordnung. In vielen modernen Verfassungen werden sie als Staatsziele anerkannt.

Jedoch ist Vorsicht geboten. Carl Joachim Friedrichs von Alexis de Tocqueville übernommene beängstigende Vision einer "freiwilligen" Aufgabe der Freiheit zu Gunsten (vermeintlicher) Gerechtigkeit und (vermeintlicher) Sicherheit, seine anthropologisch begründete Einschätzung, dass es der Wunsch der Menschen sei, möglichst bequem zu leben und dass sie daraus eine Neigung entwickelten, "das mögliche Maximum an Freiheit zu vermeiden", [15] könnte auf eine Verschiebung der Gewichte hindeuten. Der Aspekt der (individuellen) Freiheit verliert an Bedeutung zu Gunsten normativ geprägter Begriffe wie "Gerechtigkeit" oder "Solidarität". Die Vision eines allumfassenden Versorgungsstaates mit seinem (vergeblichen) Versprechen von Sicherheit tendiert dahin, über den individuelle Freiheiten gewährleistenden Staat zu siegen.

Als Zwischenresümee lässt sich festhalten, dass die Gefährdung von Freiheit und Sicherheit des Menschen verschiedene Quellen hat. Es ist nicht mehr ausschließlich der Staat, der sie in Frage stellt - und wenn er es tut, dann unter Umständen in Erfüllung von "Versorgungsansprüchen" Einzelner oder gesellschaftlicher Gruppen.

Der demokratische Staat ist aber zugleich auch wichtigste Schutzinstanz gegenüber privater Macht. Er übernimmt auf neue Weise Funktionen, die nach der Erfahrung der religiösen Bürgerkriege des 17. Jahrhunderts am Beginn der modernen Staatsentwicklung standen. Vor diesem Hintergrund sind alle rechtlichen und institutionellen Vorkehrungen umso bedeutender, durch die mehr relative Sicherheit in wirtschaftlichen, sozialen und politischen Angelegenheiten erreicht werden soll.

Die Gewährung von Sicherheit als gesellschaftliche und als "Staatsaufgabe" [16] kann verschiedene Formen annehmen, sowohl Kompetenzzuweisungen wie -abgrenzungen und unterschiedliche Handlungsmuster erfordern. Im Zentrum der Tätigkeit öffentlicher Institutionen stehen nach wie vor und mit erneuter Dringlichkeit die klassischen Aufgaben jeder politischen Ordnung: Gewährleistung des inneren und äußeren Friedens, von Freiheit und sozialer Wohlfahrt der Bürger.

Als ebenso "sicher" kann aber auch gelten, dass weder die bisherigen Instrumente noch die territorialen Begrenzungen von Macht auf Dauer wirksam sind: Die wachsende Komplexität und Undurchschaubarkeit von Entscheidungen, vor allem aber Internationalisierungs- und Globalisierungsprozesse, d. h. die "Entgrenzung" von Produktions-, Distributions- und Entscheidungsprozessen, ja, die immer weiter gehende Verlagerung des Politischen aus den staatlichen Grenzen heraus auf überstaatlich agierende Akteure machen sicher geglaubte Arrangements der Einhegung von Unsicherheit obsolet und produzieren neue Unsicherheit.

Fußnoten

10.
Thomas Hobbes, Leviathan oder Stoff, Form und Gewalt eines kirchlichen und bürgerlichen Staates, hrsg. von Iring Fetcher, Frankfurt/M. 1984, S. 255.
11.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit. Studien zur Rechtsphilosophie, Staatstheorie und Verfassungsgeschichte, Frankfurt/M. 1991, S. 106.
12.
Wolfgang Reinhard, Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart, München 1999, S. 351 ff.
13.
Vgl. W. Reinhard, ebd., S. 354. In neu gegründeten politischen Ordnungen und Staaten bedurfte und bedarf es erheblicher Anstrengungen, um das Gewaltmonopol des Staates durchzusetzen und Erscheinungen des Vigilantentums (wie es in den USA verbreitet war) und die Herrschaft privater "Gewaltunternehmer" ("war lords") einzuhegen und zu beseitigen. Das Beispiel der wachsenden Zahl von "failed states" zeigt, dass dies nicht immer gelingt.
14.
François Ewald, L'Etat providence, Paris 1986 (Der Vorsorgestaat, Frankfurt/M. 1993).
15.
Carl Joachim Friedrich, Politik als Prozess der Gemeinschaftsbildung. Eine empirische Theorie, Köln-Opladen 1970, S. 229.
16.
Gerhard Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, Berlin 2000, S. 518.