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Ein D-Mark Geldstück aus dem Jahr 1965

29.6.2018 | Von:
Ralph Michael Wrobel

Deutsche Bundesbank als Modell - Essay

Vorbild Deutsche Bundesbank?

Dank dieser Erfolge in der Bekämpfung von Inflation gilt die Deutsche Bundesbank seit 1957 als das Modell einer unabhängigen Zentralbank schlechthin. In verschiedenen empirischen Untersuchungen wurde ihr häufig der höchste Grad an Unabhängigkeit zuerkannt.[25] In den späten 1970er und in den 1980er Jahren kam es in der Geldpolitik zudem zu einem Paradigmenwechsel. Nachdem lange Zeit der nachfrageorientierte Ansatz gemäß John Maynard Keynes in der Makropolitik vorgeherrscht hatte, erlebte jetzt der auf liberale Strömungen zurückgehende Monetarismus seinen Durchbruch. Weltweit wurden Politiker nicht mehr als Problemlöser, sondern als Verursacher wirtschaftspolitischer Probleme gesehen.[26]

Insbesondere in den 1990er Jahren wurden dann weltweit neue Zentralbankgesetze erlassen, in denen der jeweiligen Zentralbank ein höherer Grad an Unabhängigkeit zugesprochen wurde. Ein Beispiel dafür ist die Bank of England, die kurz nach der Regierungsübernahme der Labour Party 1997 ihre Unabhängigkeit erhielt.[27] Andere Länder folgten diesem Beispiel, etwa Südkorea und Japan 1998, sodass heute ein Großteil der Zentralbanken in den Industrienationen als unabhängig gilt.

Um den Euro zu einer möglichst stabilen Währung zu machen, wurde auch die EZB 1998 nach dem Modell der Deutschen Bundesbank gestaltet. Ihre formelle Unabhängigkeit ist sogar noch stärker abgesichert als die der Deutschen Bundesbank.[28] Die EZB ist gemäß Artikel 127 des Vertrages über die Europäische Union an das Ziel gebunden, "die Preisstabilität zu gewährleisten". Parallel hat sie eine Pflicht zur Unterstützung der "allgemeinen Wirtschaftspolitik in der Union". Zudem heißt es in Artikel 130, dass "weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedsstaaten oder anderen stellen einholen oder entgegennehmen" darf.[29] Die Mitglieder des Direktoriums der EZB werden einstimmig von den Staats- und Regierungschefs der Euroländer bestimmt. Ihre Ernennung erfolgt – wie im Fall der Deutschen Bundesbank – auf acht Jahre und kann nicht verlängert werden. Die EZB gilt deshalb nicht umsonst als eine der unabhängigsten Zentralbanken der Welt.

Kritik an der Unabhängigkeit

Bislang hat sich das Konzept der Unabhängigkeit der Zentralbank weltweit als erfolgreich erwiesen. Allgemeiner Konsens war bis vor wenigen Jahren, dass eine ideale Zentralbank unabhängig sein muss und sich nur am Ziel der Geldwertstabilität orientieren soll. Seit der Finanz- und Verschuldungskrise ab 2007 votieren verschiedene Autoren jedoch wieder für eine Abschaffung der Unabhängigkeit der Zentralbanken. Sie argumentieren, dass das Prinzip gleichmäßiger Interessenvertretung in einer Demokratie durch die Unabhängigkeit der Zentralbank verletzt wird. Deshalb sollten sich die Zentralbanken einer demokratischen Kontrolle unterwerfen. Erst dann bestünde eine Verflechtung von Zentralbank- und Finanzpolitik, die eine effektive Wirtschaftspolitik ermöglichen würde.[30] Dieses Argument gilt aber nur dann, wenn die Zentralbank mehrere mögliche Ziele hat. Dann hat sie nämlich Entscheidungen zu fällen, die eigentlich der Legislative in einer Demokratie zustehen. Besteht eine solche Wahlmöglichkeit jedoch nicht, da die Zentralbank nur auf ein konkretes Ziel verpflichtet ist, gibt es keinen Konflikt mit dem Demokratieprinzip.[31]

Der Gedanke einer Regelbindung der Zentralbank setzte sich hingegen bereits mit dem Aufkommen des Monetarismus durch. Dessen Begründer, Milton Friedman, hatte 1962 in einem weit beachteten Aufsatz die Unabhängigkeit von Zentralbanken diskutiert, ihr jedoch eine Regelbindung der Geldpolitik ("Geldmengenmodell") vorgezogen. Durch eine vorher festgelegte jährliche Wachstumsrate der Geldmenge würde ein Missbrauch der Geldpolitik durch den Staat beziehungsweise die Politiker und die Zentralbank verhindert.[32] Wie Friedman an anderer Stelle deutlich macht, kann der "Faktor Mensch" im Falle einer unabhängigen Zentralbank durchaus zu einem Problem werden. Dies manifestiert sich in seiner Aussage: "To paraphrase Clemenceau, money is much too serious a matter to be left to the Central Bankers."[33] Allerdings kann die Zentralbank dann auch auf keine äußeren Erschütterungen wie zum Beispiel Ölpreisschocks reagieren.

Wie das Verhalten der EZB in der Finanz- und Schuldenkrise gezeigt hat, ist auch die Stabilitätskultur in einem Land beziehungsweise einem Währungsgebiet von besonderer Bedeutung für die Geldpolitik einer unabhängigen Zentralbank. So ist gerade in der Europäischen Union eine Vielzahl unterschiedlichster Stabilitätskulturen zu finden. Dass sich diese zumindest zum Teil von der dogmatisch strengen deutschen Stabilitätskultur unterscheiden, ist unbestreitbar. Formelle Unabhängigkeit der Zentralbank ist daher kein Garant für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik, gerade dann, wenn die Zentralbank neben der Geldwertstabilität auch auf eine Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik verpflichtet ist.[34] Wie der amerikanische Ökonom John Taylor meint, ist daher vielleicht nicht die Unabhängigkeit einer Zentralbank verantwortlich für deren Erfolg, sondern der Politikstil der Zentralbanker, der entweder diskretionär (nach eigenem Ermessen) oder regelorientiert sein kann.[35]

Fazit

Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank geht zwar auf ein Oktroi der alliierten Besatzungsmächte nach dem Zweiten Weltkrieg zurück, hat sich aber zu einem Markenzeichen deutscher Stabilitätspolitik entwickelt. So konnte die Deutsche Bundesbank die Inflationsraten in Deutschland während der Stagflation in den 1970er Jahren deutlich geringer halten als die Zentralbanken anderer Industrienationen. Im Verlauf der great moderation am Ende des 20. Jahrhunderts wurde die Deutsche Bundesbank daher immer mehr zum Vorbild für andere Zentralbanken. Trotz zahlreicher Rückschläge hat sich das Konzept der Unabhängigkeit der Zentralbank für die meisten Industrienationen bislang so weit bewährt, dass es nicht aufgegeben werden sollte.

Allerdings ist über institutionelle Änderungen bei allen unabhängigen Zentralbanken nachzudenken. Aus ordnungspolitischer Sicht scheint eine stärkere Regelbindung heute wünschenswert, denn je mehr sich eine Zentralbank an eine Regel bindet, desto besser ist die Vorhersagbarkeit ihrer geldpolitischen Interventionen. Insbesondere in der Eurozone mit ihren sehr heterogenen Stabilitätsvorstellungen wäre eine stärkere Regelbindung der EZB notwendig, um neben der formellen Unabhängigkeit auch eine De-facto-Unabhängigkeit zu erreichen. Andererseits wird es kaum möglich sein, völlig auf den "Faktor Mensch" zu verzichten und die Geldpolitik komplett aus dem Handlungsbereich der verantwortlichen Personen in den Zentralbanken herauszulösen. Eine Regelbindung erfordert immer ein gewisses Maß an Flexibilität und menschlicher Intuition sowie Ermessensspielräume. Um den Erfolg der Geldpolitik zu gewährleisten, ist die Unabhängigkeit der Zentralbank daher auch weiterhin notwendig.

Fußnoten

25.
Vgl. etwa Alex Cukierman/Steven B. Webb/Bilin Neyapti, Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, in: The World Bank Economic Review 3/1992, S. 353–398.
26.
Vgl. dazu z.B. Sebastian Heidebrecht, Central Bank Independence: Economic Common Sense and Economic Device, in: Economic Sociology: The European Economic Newsletter 2/2018, S. 25–31.
27.
Vgl. Gerald Hosp, Ist die Ära unabhängiger Zentralbanken zu Ende?, 1.10.2017, http://www.nzz.ch/ld.1318867«.
28.
Vgl. Buchheim (Anm. 3), S. 2.
29.
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (konsolidierte Fassung), in: Amtsblatt der Europäischen Union vom 7. Juni 2016 (2016/C 202/01), S. 47–200, Art. 127.
30.
Vgl. Gerald Epstein, Financialization and Federal Reserve Policy in the Crisis: Central Bank Accountability for Financial Stability and Economic Reconstruction, in: Kurswechsel 2/2009, S. 68–79.
31.
Vgl. Schäfer (Anm. 8), S. 71.
32.
Vgl. Milton Friedman, Should There Be an Independent Monetary Authority? in: Leland B. Yeager (Hrsg.), In Search of a Monetary Constitution, Cambridge MA 1962, S. 219–243.
33.
Ders., Capitalism and Freedom, Chicago 1962, S. 58.
34.
Vgl. Wrobel (Anm. 4), S. 35.
35.
Vgl. John Taylor, The Effectiveness of Central Bank Independence Versus Policy Rules, Hoover Institution, Economics Working Paper 131/2013, S. 17f.
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