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22.5.2002 | Von:
Johannes Varwick

EU-Erweiterung: Stabilitätsexport oder Instabilitätsimport?

II. Die doppelte Herausforderung: Erweiterung und Vertiefung

Zwei Problembereiche gilt es in diesem Zusammenhang stärker in das analytische Blickfeld zu nehmen. Zum einen stellt sich mit steigender Intensität die Frage, ob und wie sich der erreichte Integrationsstand innerhalb der EU, der so genannte "acquis communautaire", [2] in einer erweiterten Union mit 27 oder mehr Mitgliedstaaten und über einer halben Milliarde Einwohnern halten und fortentwickeln lässt oder ob angesichts der bevorstehenden Erweiterungsrunden nicht doch ein grundlegend neues Integrationsmodell erforderlich ist. Zum anderen - und eng damit zusammenhängend - ist stärker als bisher üblich über ein tragfähiges gesamteuropäisches Ordnungsmodell und die Rolle der EU in diesem Modell nachzudenken.

1. Unterschiedliche Interessenlagen



Mit der doppelten Herausforderung von Erweiterung und Vertiefung muss die EU unter Beweis stellen, ob sie sowohl den Interessen ihrer bisherigen Mitglieder als auch den Erwartungen und Anforderungen von außen gerecht werden kann. Dabei gilt es zu bedenken, dass die unterschiedlichen Interessenlagen innerhalb der EU eine komplexe und langwierige Entscheidungsfindung auch und gerade in Fragen der territorialen Ausdehnung geradezu zwangsläufig zur Folge haben.

Diese unterschiedlichen Interessenlagen beziehen sich neben unterschiedlichen regionalen Schwerpunkten und Affinitäten der bisherigen Mitglieder zum einen auf die differierenden politischen Denkschulen zwischen denjenigen, die Erweiterung aufgrund der damit intendierten Stabilisierung der jungen Demokratien als Priorität erachten, und denjenigen, die Vertiefung aufgrund von Kriterien wie interner Handlungsfähigkeit und Effizienz als vorrangig betrachten. Andere wiederum sehen Vertiefung als Vorbedingung bzw. zum Zweck der Erweiterung, während wieder andere ganz offensichtlich erweitern möchten, um eine Vertiefung zu verhindern.

Dazu gesellt sich des Weiteren die Debatte um die Gewinner und Verlierer einer Erweiterung dahingehend, dass weder das derzeitige System der Agrarpolitik noch der Struktur- und Regionalfonds ohne Einschnitte in nationale bzw. sektorale Besitzstände aufrechtzuerhalten wäre.

2. Europa als "Großbaustelle"



Auch mehr als zehn Jahre nach dem Umbruch in Ostmittel- und Südosteuropa ist deshalb immer noch ungewiss, wie die zukünftige Gestalt Gesamteuropas aussehen wird: Europa bleibt eine Großbaustelle. In Anbetracht dieser hier nur knapp angedeuteten komplexen, multidimensionalen Problemstruktur, die auf die enormen Schwierigkeiten einer Erweiterung im Sinne einer historischen Herausforderung hindeutet, sollte zunächst dreierlei betont werden:

Erstens war und ist die EU kein geschlossenes Gebilde, sondern vielmehr eine internationale Organisation, die sowohl ihre sektorale Zuständigkeit als auch ihre regionale Erstreckung im Verlauf ihrer Geschichte sukzessive ausgedehnt hat. Bereits in der Präambel des EWG-Vertrags von 1957 erging die Aufforderung an die anderen Völker Europas, sich den Integrationsbestrebungen anzuschließen. Nach Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union kann jeder demokratisch und rechtsstaatlich verfasste europäische Staat beantragen, Mitglied der EU zu werden. [3]

Zweitens sind die nächsten Erweiterungsrunden vom Grundsatz her beschlossene Sache. Die Frage dreht sich ausschließlich um die - freilich wichtigen - Zusätze "wann", "wie" und "wer". Die Europäische Kommission hat im November 2000 ein "Strategiepapier zur Erweiterung" [4] vorgelegt, das vom Europäischen Rat in Nizza gebilligt wurde und seitdem als Fahrplan für die Erweiterung betrachtet werden kann. Dort wird ausgeführt, dass im Laufe des Jahres 2002 die Verhandlungen mit den Bewerberländern, die die Kriterien für eine Mitgliedschaft erfüllen, abgeschlossen werden können. Nach Abschluss der Verhandlungen wird bis zur Aufnahme der ersten Neumitglieder allerdings ein Zeitraum von rund 18 Monaten vergehen, der für den komplexen Ratifizierungsprozess der Beitrittsurkunden notwendig ist (so müssen die Parlamente aller beteiligten Staaten sowie das Europäische Parlament den Beitritten zustimmen). In den Schlussfolgerungen von Nizza [5] weisen die Staats- und Regierungschefs der 15 EU-Staaten auf die "historische Bedeutung des Erweiterungsprozesses" hin und bekräftigen, dass sie "dessen Erfolg politische Priorität beimessen". Zudem sind sie der Ansicht, dass "die EU in der Lage sein wird, ab Ende 2002 neue Mitgliedstaaten aufzunehmen", und es wird "der Hoffnung Ausdruck verliehen", dass sich die ersten Neumitglieder bereits an den Wahlen zum Europäischen Parlament im Sommer 2004 beteiligen können. Seitdem wurde dieser ehrgeizige Zeitplan auf mehreren Europäischen Ratstreffen sowie in weiteren Strategiepapieren der Kommission bestätigt, aber auch darauf hingewiesen, dass die Kandidaten ihre Anstrengungen verstärken müssen, damit dieser Zeitplan eingehalten werden kann.

Drittens wird insbesondere im deutschen Diskurs zunehmend darauf hingewiesen, dass nach einer Dekade des Transformationsstresses den Kandidaten ein weiteres Warten ohne negative Folgen nicht zugemutet werden könne. [6] Die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten haben seit 1990 enorme Anstrengungen unternommen, um ihre sozioökonomischen und politischen Systeme "europafähig" zu machen und sich auf die Zusagen verlassen, dass sie bei ausreichender Reformfähigkeit Mitglied der EU werden können. So geht inzwischen in außenpolitischen Zirkeln das Bonmot um, die Osterweiterung sei immer fünf Jahre entfernt. Dies habe 1990 ebenso gegolten wie 1995 und jetzt im Jahr 2001. Daher sei ein konkretes Datum erforderlich, um Druck auf die Verhandlungen auszuüben. [7] Allerdings zeigen Umfragen in den bisherigen EU-Mitgliedstaaten, dass nur eine Minderheit für eine Erweiterung ist, und auch bei den Bevölkerungen der Beitrittskandidaten ist eine stabile Mehrheit für die Beitritte nicht mehr gesichert. [8]

3. Kernfunktionen des europäischen Integrationsprozesses



Im Zusammenhang mit der Erweiterung ist es zunächst notwendig, an einige Kernfunktionen des bisherigen europäischen Integrationsprozesses zu erinnern, die in der Öffentlichkeit zunehmend weniger wahrgenommen werden:

Er ist erstens als Weg zu einer Wohlfahrts- und Prosperitätsgemeinschaft zu verstehen, bei dem durch den gemeinsamen Markt induzierte Wachstums- und Effizienzgewinne erzielt werden.

Zweitens etabliert er eine Zivilisations- und Wertegemeinschaft, in der vielschichtige sozioökonomische Interdependenzen in immer stärkerem Maße einer geregelten, rechtsförmigen Bearbeitung unterworfen werden.

Drittens kann er als Friedensgemeinschaft interpretiert werden, bei der die zwischenstaatliche Sicherheit der beteiligten Akteure garantiert bzw. gesichert wird.

Viertens schließlich ist der westeuropäische Integrationsprozess eine Rückversicherungsgemeinschaft auf Gegenseitigkeit, bei der ungleiche Machtpotenziale in supranationalen und multilateralen Politikrahmen kontrolliert und damit entschärft werden.

Die ursprüngliche Ratio des europäischen Integrationsprozesses war mithin insbesondere friedenspolitisch motiviert. Es ging nicht um die Festlegung des maximalen Krümmungsgrades der so genannten Eurobanane oder die Regelung der Standardgröße normgerechter Traktorensitze, sondern um regionale Stabilität, Freiheit und Sicherheit. [9]

Die europäische Integration hat den beteiligten Staaten durch politische und ökonomische Verflechtung und die Bereitschaft zur Übertragung von Souveränitätsrechten strukturellen Frieden und Wohlstand gebracht. Sie war, so der deutsche Außenminister Joschka Fischer als "Privatmann" in seiner Berliner Rede vom 12. Mai 2000, "phänomenal erfolgreich", hatte aber nur "einen entscheidenden Mangel, der durch die Geschichte erzwungen wurde. Es war nicht das ganze Europa, sondern ausschließlich dessen freier Teil im Westen" [10] . Warum also nicht dieses Modell möglichst breit und schnell exportieren und auf immer weitere Teile des Kontinents ausdehnen?

Fußnoten

2.
"Acquis communautaire" ist Eurojargon für den primär- und sekundärrechtlichen gemeinschaftlichen Besitzstand der EU. Der acquis entwickelt sich ständig weiter und umfasst den Inhalt, die Grundsätze und die politischen Ziele der Verträge, die in Anwendung der Verträge erlassenen Rechtsvorschriften und Rechtsakte sowie die im Rahmen der Union angenommenen Erklärungen und Entschließungen.
3.
Seit ihrer Gründung hat sich die Gemeinschaft in bisher vier Erweiterungsrunden von sechs auf 15 Mitglieder ausgedehnt. Zu den ursprünglich sechs Gründungsstaaten traten 1973 Dänemark, Großbritannien und Irland, 1981 Griechenland, 1986 Portugal und Spanien sowie 1995 Finnland, Österreich und Schweden hinzu.
4.
Europäische Kommission, Strategiepapier zur Erweiterung vom 8. November 2000 (KOM [2000] 700).
5.
Schlussfolgerung des Vorsitzes, Europäischer Rat in Nizza vom 7., 8. und 9. Dezember 2000, SN 400/00, Punkt II. Mit dem Vertrag von Nizza, der zum Inkrafttreten noch der Ratifizierung in allen Mitgliedstaaten bedarf, hat die EU erklärtermaßen die für den Beitritt als erforderlich erachteten institutionellen Änderungen abgeschlossen. Zur Bewertung dieses umstrittenen Reformwerkes siehe Werner Weidenfeld (Hrsg.), Nizza in der Analyse, Gütersloh 2001, und Barbara Lippert, Neue Zuversicht und alte Zweifel: die Europäische Union nach "Nizza" und vor der Erweiterung, in: Integration, 24 (2001) 2, S. 179-193.
6.
So etwa Dietrich von Kyaw, Weichenstellungen des EU-Gipfels von Nizza, in: Internationale Politik, 56 (2001) 2, S. 5-12, hier S. 11.
7.
Vgl. Friedbert Pflüger, Weltpolitische Verantwortung. Die Erweiterung der EU, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20. September 2000, S. 15.
8.
Die Zahlenangaben stammen aus: Europäische Kommission (Hrsg.), Eurobarometer. Die öffentliche Meinung in der Europäischen Union, Bericht Nr. 54, Brüssel 2001, S. 80-86.
9.
Vgl. Johannes Varwick, Sicherheit und Integration in Europa, Opladen 1998, S. 27 ff.
10.
Joschka Fischer, Vom Staatenverbund zur Föderation. Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, in: Integration, 23 (2000) 3, S. 149-156, hier S. 150. Zur kritischen Perzeption der Fischer-Rede in der deutschen Politikwissenschaft siehe etwa Katharina Holzinger/Christoph Knill, Institutionelle Entwicklungspfade im Europäischen Integrationsprozess: Eine konstruktive Kritik an Joschka Fischers Reformvorschlägen, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001) 3, S. 987-1010.