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22.5.2002 | Von:
Johannes Varwick

EU-Erweiterung: Stabilitätsexport oder Instabilitätsimport?

IV. Konsequenzen für die Europäische Union

Dabei sind die Argumente für eine umfassende Erweiterung der EU durchaus überzeugend. Neben allgemeinen moralischen Erwägungen, die in Richtung einer "Wiedervereinigung Europas" und einer Überwindung der "Teilung von Jalta" zielen, wird argumentiert, dass die Aufnahme der Beitrittskandidaten den Frieden in Gesamteuropa sichere und zur Verbreitung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit führe. Die Perspektive einer "Rückkehr nach Europa" unterstütze die erforderlichen Reformbemühungen auch im ökonomischen Bereich. Zudem werde mit der Erweiterung ein enormer Wachstumsschub einhergehen, von dem alte wie neue Mitglieder profitierten. [16]

1. Risiken



Dem stehen durchaus Risiken gegenüber, die zwar nicht grundsätzlich gegen eine Erweiterung sprechen (auch wenn der Hinweis darauf von populistischen bzw. buchhalterischen Skeptikern argumentativ verwendet werden kann), aber sich auf die Frage des "Wie", also die Rahmenbedingungen einer Erweiterung, konzentrieren. Eine Mitgliedschaft von nicht - im Sinne der Kriterien - qualifizierten Staaten würde den Charakter der EU fundamental wandeln. Es muss also darum gehen, vor der Erweiterung die heutige EU erweiterungsfähig zu machen und gleichzeitig über neue Integrationskonzepte nachzudenken.

Die EU hat sich in eine strategische Falle manövriert - freilich ohne daran alleine Schuld zu sein. Die Falle besteht darin, zu viel versprochen zu haben, ohne sich selbst ändern zu wollen; plötzlich zu merken, dass es eine Illusion war, Vertiefung und Erweiterung parallel anzugehen, kurz: sich zwar radikal zu erweitern, aber nicht radikal verändern zu wollen bzw. zu können. Ist Integration damit letztlich ein regionalistisches Konzept, das nur so lange praktikabel ist, wie ein gewisser Grenzwert eines sich vergrößernden Gebildes nicht überschritten wird? Funktioniert Integration nach dem EU-Modell nur so lange, wie es ein mehr oder weniger klar definiertes Außen und Innen gibt? Lässt sich in einer radikal erweiterten EU die friedensstiftende Funktion der europäischen Einigung aufrechterhalten, oder bedeutet dies langfristig den Zerfall in eine gehobene Freihandelszone? Kann die EU das leisten, was von ihr erwartet wird, oder handelt es sich um einen überforderten Stabilitätsanker, der Instabilität importiert statt Stabilität zu exportieren?

Hätten wir es eines Tages mit einer EU zu tun, die nicht nur um die zwölf Staaten erweitert wäre, mit denen heute verhandelt wird, sondern auch um die Türkei und weitere südosteuropäische Staaten, bestünde die Gefahr, dass sich bereits überwunden geglaubte Wirrungen europäischer Geschichte wiederholen könnten. Bei dann zwangsläufig in ihrer Tiefe rückläufiger Integration träten Machtdifferenzen, die bislang in der EU integrativ bearbeitet wurden, erneut hervor. Allianzen und Gegenallianzen wären eine denkbare Folge. Das im Zuge des Kosovo-Krieges intensivierte Konzept der Beitrittsversprechungen in alle Richtungen ohne erkennbaren internen Reformwillen gibt also Anlass zu der Sorge, dass diese Entwicklung selbst zur Ursache neuer Instabilität wird.

Der Beschluss von Helsinki zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit weiteren sechs Staaten im Dezember 1999 aus geostrategischen Gründen deutet schon in diese Richtung. Im Übrigen ist dieser Beschluss in mehrfacher Weise widersprüchlich: Zum einen wird der Eindruck erweckt, sechs zusätzliche Staaten hätten eine Beitrittsperspektive, zum anderen wird die Verhandlungsstrategie dahingehend abgeändert, dass dem Leistungsprinzip der einzelnen Kandidaten mehr Beachtung geschenkt wird. So wurde die bis dahin verfolgte Gruppenstrategie durch die Startlinienstrategie abgelöst. Bei der Gruppenstrategie wurden zunächst die am weitesten fortgeschrittenen Länder in eine Gruppe zusammengefasst, mit der dann konkret verhandelt wurde, während bei der Startlinienstrategie ohne Binnendifferenzierung zeitgleich mit allen Kandidaten verhandelt wird.

Ein sinnvoller Beitrag zur gesamteuropäischen Stabilität kann nur gelingen, wenn sich die Europäische Union nicht überfordert. So argumentiert der langjährige Präsident des Europäischen Parlaments, Klaus Hänsch, zu Recht, dass die EU sich nicht grenzenlos erweitern dürfe. Nur wenn sie ihre Grenzen erkenne und bestimme, könne sie ihre europäische Berufung erfüllen. "Diese Grenzen ergeben sich nicht daraus, wie viele Staaten hinein wollen, sondern wie viele sie verkraften kann. Die EU wird geografisch, kulturell, wirtschaftlich und politisch immer weniger sein als das ganze Europa - oder sie wird weder europäisch noch eine Union sein." [17]

2. Heterogenisierung



In Bezug auf die EU ist zum einen zu folgern, dass eine erweiterte Union heterogener werden wird und damit die zentrifugalen Kräfte zwangsläufig zunehmen werden. Daraus folgt, dass die zentripetalen Brüsseler Gegengewichte gestärkt werden müssen, allerdings ohne die Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" zu entmachten (sie dürfen aber auch nicht als Vetomächte im Alltagsgeschäft gestärkt werden). Wenn die EU zum größten Erweiterungsschritt ihrer Geschichte antritt, dann wird es entscheidend darauf ankommen, dass die beiden Säulen "Erweiterung" und "Vertiefung" ihre Balance behalten. Allein als gehobener Binnenmarkt wird eine erweiterte EU kaum funktionieren. So wird von der Erweiterung ein starker Druck in Richtung auf weitere Vertiefung ausgehen, und es liegt an den Entscheidungsträgern der europäischen Politik, diesen Druck für sachgerechte Lösungen zu nutzen.

Auch hierfür ist in Fischers Berliner Rede Zutreffendes nachzulesen. Wenn angesichts der Herausforderung der Osterweiterung, so Fischer, die Alternative für die EU Erosion oder Integration heißen und wenn das Verharren in einem Staatenverbund Stillstand mit all seinen negativen Folgen bedeuten würde, "dann wird, getrieben durch den Druck der Verhältnisse und der von ihnen ausgelösten Krisen, die EU innerhalb der nächsten Dekade irgendwann vor der Alternative stehen: Springt eine Mehrheit der Mitgliedstaaten in die volle Integration und einigt sich auf einen europäischen Verfassungsvertrag zur Gründung einer europäischen Föderation? Oder, wenn dies nicht geschieht, wird eine kleinere Gruppe von Mitgliedstaaten als Avantgarde diesen Weg vorausgehen" [18] .

Damit verabschieden sich denkbare und praktikable Ordnungsmodelle von der Vorstellung einer einheitlichen und gleichzeitigen Integration aller betroffenen Nationalstaaten. Es sollte mithin stärker über eine zeitliche, sektorale, funktionale oder geografische Flexibilisierung der Integration nachgedacht werden. Daraus resultiert schließlich ein Zuwachs an Komplexität der Entscheidungsprozesse, was zu verstärkten Akzeptanzproblemen in den nationalen Öffentlichkeiten führen dürfte (und dessen Folgewirkungen derzeit zu wenig diskutiert werden).

3. Erweiterung setzt konzeptionelle Veränderung voraus



Bei aller Berechtigung dieser kritischen Fragen ist die wie auch immer geartete europäische Perspektive für die an einem Beitritt interessierten Staaten gleichwohl alternativlos. Die gebetsmühlenartige Zusage der EU an immer neue Kadidaten, "zurück nach Europa" gelassen zu werden (als ob Europa lediglich die EU sei), könnte nur um den Preis drastischer Verwerfungen zurückgenommen werden. In dieser strategischen Falle kann Vertiefung im Zuge der Erweiterung für die EU aber nur radikale konzeptionelle Veränderung heißen. Die glaubhafte Erweiterung der Union ist mithin nur zu dem Preis einer zunehmenden Differenzierung und Flexibilisierung des Integrationsprozesses zu haben. [19]

Unterschiedlichste Modelle dieser Differenzierung werden diskutiert - von der "Aufbauflexibilisierung" (die nur für neue Projekte gelten soll) bis zur "Bestandsflexibilisierung" (die sich auf bereits vergemeinschaftete Politikfelder bezieht). Flexible Integration ist dabei weder ein Wundermittel, noch würde damit das europäische Rad neu erfunden. So sind bereits heute nur elf von 15 Staaten an der Währungsunion beteiligt, nur zehn von 15 an die gegenseitige Beistandsgarantie im Rahmen der Westeuropäischen Union gebunden, nur 13 von 15 in den Schengen-Prozess involviert; Großbritannien und Dänemark haben sich zudem auf verschiedenen Feldern die Möglichkeit eines "opting-out" zusichern lassen. Gleichwohl dürften Mischformen der flexiblen Integration, die bis hin zu einem "Kerneuropa" von Staaten reichen mögen, die in der Lage und willens sind, die Entwicklung zu einer bundesstaatlichen Ordnung mit zu gestalten, eine realistische Zukunftsperspektive sein.

Allerdings hat sich die erste Gruppe von Beitrittskandidaten nicht unter großen Mühen auf die Mitgliedschaft vorbereitet, um dann als Vor- oder Hinterhof einer Kern-EU abserviert zu werden, und das neue gesamteuropäische Integrationsmodell sollte auch nicht die "verzweifelte Suche nach Ausstiegsluken sein" [20] . Zentraler Maßstab sollte aber die Handlungsfähigkeit für die EU bleiben, das heißt: Wer wirklich mitmachen kann, soll dies auch dürfen.

Fußnoten

16.
Über den enormen Gewinn an politischer Stabilität hinaus sind sich die Forschungsinstitute in der Tendenz weitgehend einig, dass auch die ökonomische Bilanz für alle Beteiligten - mit unterschiedlichen Akzenten - positiv ausfallen wird. Diese Argumente gelten in besonderer Weise für Deutschland. So haben die mittel- und osteuropäischen Länder seit 1999 mit stark steigender Tendenz mehr zum deutschen Exportvolumen beigetragen als der Handel mit den USA. Die in der Öffentlichkeit stark diskutierten Kosten der Erweiterung werden hingegen von der Mehrzahl der Experten als beherrschbar angesehen. Insbesondere setzt die von der EU einstimmig verabschiedete Ausgabenobergrenze von 1,27 Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Gesamtausgaben des EU-Haushalts dem finanziellen Spielraum für Ausgaben im Zuge der Erweiterung enge Grenzen. Siehe etwa Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Studie über die Auswirkung der EU-Erweiterung auf die Beschäftigung und die Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten, Berlin 2000, und Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), Die Osterweiterung der Europäischen Union. Konsequenzen für Wohlstand und Beschäftigung in Europa, Bonn 2000.
17.
Klaus Hänsch, Das geostrategische Konzept hat keine Zukunft, in: Frankfurter Rundschau vom 23. Februar 2000, S. 11. In diesem Sinne auch Valéry Giscard d‘Estaing/Helmut Schmidt, Time to Slow Down and Consolidate Around Euro-Europe, in: International Herald Tribune vom 11. April 2000, S. 10.
18.
J. Fischer (Anm. 10), S. 155.
19.
Als Überblick zu den unterschiedlichen Flexibilisierungsmodellen siehe Rainer Hofmann, Wie viel Flexibilität für welches Europa?, in: Europarecht, 34 (1999) 6, S. 713-735; Christian Busse, Braucht Europa einen Kern? Zur gegenwärtigen Diskussion um die Zukunft der europäischen Integration, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 47/2000, S. 3-12, und Claus Giering/ Josef Janning, Flexibilität als Katalysator der Zusammenarbeit? Die Gestaltungskraft der "Verstärkten Zusammenarbeit" nach Nizza, in: Integration, 24 (2001), 2, S. 146-155.
20.
Wolfgang Wessels, Zukunftsfähig? Die Europäische Union à 27, in: Internationale Politik, 56 (2001) 2, S. 13-22, hier S. 19.