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5.11.2003 | Von:
Karsten D. Voigt

Macht, Souveränität und Herrschaft des Rechts -neue Herausforderungen an die transatlantischen Beziehungen

Durch den internationalen Terrorismus und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sind globale Krisen ausgelöst worden. Europa kann zur Bekämpfung dieser neuen Gefahren erhebliches beitragen.

Einleitung

Je mehr wir uns von der Ära des Kalten Krieges entfernen, desto stärker differenziert sich die transatlantische Agenda. Einerseits bestimmen nun neue gesellschaftspolitische Themen den transatlantischen Dialog. Die Gesellschaften auf beiden Seiten des Atlantiks sind zunehmend vernetzt, sei es durch wirtschaftliche Verflechtungen oder private Bindungen - deutsche Firmen haben in den USA rund 835 000 Arbeitsplätze, amerikanische Firmen rund 500 000 Arbeitsplätze in Deutschland geschaffen, täglich verbinden eine Million Telefonate und 1,4 Milliarden E-Mails Europa und Nordamerika. Mit der Vernetzung entstehen zusätzliche Bindungen, mit der Annäherung der Gesellschaften aber auch neue Reibungspunkte. Diese Probleme der Nähe schaffen einen zusätzlichen Abstimmungs- und Regelungsbedarf etwa in der Handels- oder der Innenpolitik. Die Palette reicht von genetisch veränderten Lebensmitteln bis zum Sorgerecht für Kinder aus geschiedenen deutsch-amerikanischen Ehen. Das Rechtshilfeabkommen, dessen Aushandlung Mitte Oktober 2003 durch die Justizminister abgeschlossen wurde, ist nur ein Beispiel von vielen dafür, dass der neu entstandene Regelungsbedarf durch die Zusammenarbeit zwischen den Regierungen abgedeckt werden kann.




Andererseits sind mit dem Ende des Kalten Krieges außen- und sicherheitspolitische Probleme friedlich gelöst worden, aber neue Gefahren wie der internationale Terrorismus und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen in den Vordergrund der Debatte getreten. Bei der Abwehr dieser Gefahren geht es auch um eine Weiterentwicklung des Völkerrechts, um eine Reform multilateraler Institutionen und eine Neuorientierung des transatlantischen Bündnisses. Zu den drängendsten Themen der transatlantischen Agenda gehört die Frage der Auslegung des internationalen Rechts, insbesondere die Grenze zwischen dem Recht der Staaten auf Selbstverteidigung und dem Gewaltmonopol der Vereinten Nationen. Ein Blick auf die einschlägige Terminologie unseres Themas lässt Rückschlüsse auf seine Popularität und Brisanz zu. Die Eingabe der Begriffe "international law" und "coalition of the willing" in die gängigste Internet-Suchmaschine ergibt für "international law" 1,4 Millionen Querverweise; der relativ junge Begriff "coalition of the willing" ergibt bereits rund 800 000 Verweise.

Wir erleben neue und gefährlichere Formen des internationalen Terrorismus, und zwar nicht erst seit dem 11. September 2001. Massenvernichtungswaffen in der Hand von gewaltbereiten Diktatoren stellen eine Gefahr für die internationale Sicherheit dar. Gleichzeitig bedroht der Zerfall staatlicher Strukturen, verbunden mit dem Auftreten neuer gewaltbereiter nichtstaatlicher Akteure, den Weltfrieden. Staatenzerfall ist bereits seit den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts etwa in Somalia, Bosnien und im Kongo verstärkt zu beobachten. Die neuartigen Bedrohungen für den Weltfrieden sowie die Realität von Kriegsverbrechen in innerstaatlichen und internationalen Konflikten erfordern eine Reform unserer sicherheitspolitischen Strategien und Instrumente. Sie erfordern auch die Bereitschaft der Staatengemeinschaft, bestehende Rechtsauffassungen und Instrumente auf ihre Eignung zur Bewältigung von neu entstandenen Problemen und Konflikten zu überprüfen.

Vom Westfälischen Frieden bis ins 20. Jahrhundert hinein verstand man unter "Völkerrecht" die Regelung der Koexistenz zwischen souveränen Staaten. Die staatliche Souveränität unterliegt nach traditionellem Verständnis Einschränkungen nur in dem Maße, wie die Staaten diese Beschränkungen in ihrem nationalen Interesse als nützlich erachten und ihnen zum Beispiel durch vertragliche Bindungen zustimmen. Die beiden Weltkriege förderten die Einsicht, dass das übergeordnete Interesse der internationalen Staatengemeinschaft und die Beachtung grundlegender Menschenrechte - und nicht allein die nationalen Interessen einzelner Staaten - maßgebliche Ordnungskategorien sein müssen. In Europa wurde mit der Europäischen Union die vergangene Realität von Kriegen durch eine einvernehmlich vereinbarte Herrschaft des Rechts überwunden. Die europäische Entwicklung nach 1945 hat bewiesen, dass die Realität der Macht und das Streben nach der Herrschaft des Rechts miteinander vereinbar sind. Dieses europäische Vorbild ist zwar nicht unmittelbar auf andere Regionen in der Welt übertragbar, aber die positive Erfahrung dessen, was ohne militärische Mittel möglich ist, beeinflusst Strategien und Ziele der Europäer. Sie beeinflusst auch unsere Erwartungen an die USA. Die USA haben nach dem Zweiten Weltkrieg einen Prozess der Verrechtlichung der internationalen Beziehungen gefördert. In seinem Mittelpunkt steht das Gemeinwohl, der " common interest". Seitdem stellt sich auch die Frage, wie das Gemeinwohl angesichts der Staatensouveränität verwirklicht werden kann. Bereits in der Präambel der Charta der Vereinten Nationen erscheint der Begriff des "common interest", also des "gemeinsamen Interesses". Es heißt dort: "Die Völker sind entschlossen, dass Waffengewalt nicht angewendet wird, außer im gemeinsamen Interesse."

Grundsätzlich kann kein Staat gegen seinen Willen neuen völkerrechtlichen Bindungen unterworfen werden. Es gibt aber unbestritten auch Regeln des Völkerrechts, die für alle Völkerrechtssubjekte gelten: das zum Völkergewohnheitsrecht gehörende zwingende Recht oder "ius cogens". Es gilt unabhängig von der Zustimmung eines einzelnen Staates und verkörpert den Kernbestand unabänderlicher Rechtsregeln, Grundnormen und Grundüberzeugungen, die im Interesse des Gemeinwohls der Staatengemeinschaft unerlässlich sind. Dazu gehören etwa das Gewaltverbot in Art. 2 Abs. 4 der Charta der Vereinten Nationen, das Recht auf Leben, das Verbot von Folter und erniedrigender Behandlung, viele Regeln des Humanitären Völkerrechts, die Verbote des Völkermords und der Sklaverei sowie das Selbstbestimmungsrecht der Völker.

Diese Regeln geben völkerrechtliche Antworten auf einige der neuen Herausforderungen, aber sie lösen das reale Problem der Spannung zwischen Recht und Macht nicht. Der in Art. 2 Abs. 1 der Charta der Vereinten Nationen festgelegte Grundsatz der Souveränität ist zwar weiterhin die Grundlage der Beziehungen zwischen den Staaten. Das Privileg der staatlichen Souveränität darf jedoch im Idealfall nicht gegen die internationale Gemeinschaft missbraucht werden. Das bedeutet: Wenn es etwa um die Menschenrechte geht, kann die staatliche Souveränität nicht als Ausrede dafür herhalten, dass sie nicht eingehalten werden. Was aber ist die Konsequenz, wenn gegen die Grundlagen des Völkerrechts verstoßen wird? Wie reagieren wir bei notorischer Missachtung?

Das Gewaltverbot in Art. 2 Abs. 4 der Charta der Vereinten Nationen und die in Kapitel VII der Charta zu dessen Einhaltung geschaffenen Instrumente (also Empfehlungen, friedliche und militärische Sanktionsmaßnahmen des Sicherheitsrats) bilden den rechtlichen Rahmen für die Antworten Deutschlands auf die gegenwärtig absehbaren internationalen Bedrohungen, insbesondere im Bereich des Terrorismus. Aufgrund der deutschen Geschichte und der jahrzehntelangen Prägungen der Nachkriegszeit ist für deutsche Politiker heute unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit die Achtung völkerrechtlicher Prinzipien nicht nur ein rechtliches, sondern auch ein politisches und moralisches Gebot. Darüber hinaus ist für Deutschland der Multilateralismus aufgrund unserer Geschichte, unserer geostrategischen Lage und unserer Interessen ein unverzichtbares Prinzip. Dies unterscheidet uns von den USA, für die Multilateralismus eine wichtige, hoffentlich eine bevorzugte, aber nicht die einzige Methode des internationalen Handelns darstellt. Dieses Spannungsverhältnis zwischen Berlin und Washington wird zwar durch aktuelle politische Konstellationen graduell beeinflusst, es wird aber prinzipiell unabhängig von den jeweiligen politischen Mehrheiten auf beiden Seiten des Atlantiks bestehen bleiben. Deutsche Politik kann und sollte diese Differenzen zwischen beiden Seiten des Atlantiks einerseits nicht leugnen und andererseits durch konstruktive Strategien zu ihrer Verringerung beitragen.

Wie geht die Staatengemeinschaft mit den komplexen Fällen der Verletzung des internationalen Rechts in jüngster Zeit um? Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen war nach herkömmlicher Lesart auf Fälle der zwischenstaatlichen Gewaltanwendung zugeschnitten. Artikel 39 der Charta spricht aber - ganz allgemein - von einer "Bedrohung des Friedens". Dieser offene Wortlaut bietet sich für eine Weiterentwicklung des Völkerrechts an. Dies sah auch der Sicherheitsrat so. Als Antwort auf die neuen Bedrohungen wandte er daher Kapitel VII der Charta auch in Fällen der Gewaltanwendung zwischen anderen als staatlichen Strukturen an. Durch die Verabschiedung der Resolutionen 1368 und 1373 am 12. und 28. September 2001 hat der Sicherheitsrat das Völkerrecht dahingehend fortentwickelt, dass auch Akte des internationalen Terrorismus Friedensbedrohungen im Sinne der Charta sind. Diese Fortentwicklung birgt allerdings auch das Risiko von unterschiedlichen Interpretationsmöglichkeiten. So wird man definieren müssen, wie die räumliche Dimension der neuen Form der nichtstaatlichen Friedensbedrohung bemessen ist, wann sie einsetzt und wann die Bedrohung endet.

Wir finden im geltenden Völkerrecht weitere Lösungsansätze für die Terrorismusbekämpfung -im Völkerstrafrecht genauso wie im weiteren Rahmen der Vereinten Nationen, auch jenseits des Sicherheitsrates. Davon zeugen bereits zwölf Übereinkommen der Vereinten Nationen, die sich mit verschiedenen Aspekten des internationalen Terrorismus befassen. Das Anti-Terror-Übereinkommen der Vereinten Nationen, das Übereinkommen vom 10. Januar 2000 zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus, setzt bereits bei der Vorbereitung terroristischer Handlungen an und stellt deren Finanzierung unter Strafe. Der Sicherheitsrat hat im Fall Afghanistans beschlossen, dass die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen verpflichtet sind, Vermögenswerte terroristischer Herkunft einzufrieren.

Die Gefahr der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen stellt das Völkerrecht vor neue Herausforderungen, denn sie lässt sich durch bisherige Interpretationen des Völkerrechts allein nicht beherrschen. Deshalb sollte hier das Völkerrecht im Konsens weiterentwickelt werden. Dabei sollte die Stärkung der vorhandenen Nichtverbreitungssysteme im Vordergrund stehen. Angesagt ist nicht ein Ende der Rüstungskontrollpolitik, sondern ihre Weiterentwicklung. Wichtig ist vor allem: Die Verletzungen der multilateralen Nichtverbreitungsnormen müssen schnell entdeckt werden können, um ihnen entgegenzuwirken. Gleichzeitig müssen die Gründe, die Staaten zum Erwerb von Massenvernichtungswaffen bewegen, beseitigt werden. Wenn andere Möglichkeiten nicht zum Ziel führen, kann der Rückgriff auf Zwangsmaßnahmen nicht ausgeschlossen werden - sofern er in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen erfolgt.

Eine Aushöhlung des bewährten Kanons aus Regeln der VN-Charta und der Staatenpraxis durch ein weiter gehendes Recht auf präventive Selbstverteidigung stößt in Deutschland auf breite Kritik. Dies wird vor allem relevant bei der Diskussion um ein Recht auf "präventive Selbstverteidigung", wie es teilweise in den USA gefordert wird. Auch "Rules to break the rules", also Richtlinien, wie man geltende Bestimmungen im Notfall unterlaufen kann, würden das Völkerrecht untergraben. Deshalb ist die überwiegende Mehrheit der Staatengemeinschaft und auch Deutschland dagegen, eine Grauzone zwischen dem absoluten Gewaltverbot und der zulässigen Gewaltanwendung zu schaffen. Ihre Abgrenzung würde der kaum nachprüfbaren Entscheidung der Staaten selbst unterliegen.

Staaten, die wie die USA die Macht haben, außerhalb der geltenden Regeln des Völkerrechtes zu agieren, ohne Sanktionen gegen sich befürchten zu müssen, würden an Ansehen und Einfluss verlieren, wenn sie auf eine völkerrechtliche Legitimierung ihrer Aktionen verzichten würden. Wenn die USA für sich das Recht beanspruchen, ohne ausdrückliche Zustimmung der Vereinten Nationen die Souveränitätsrechte anderer Staaten mit Gewaltandrohung oder Gewaltanwendung anzutasten, sie gleichzeitig aber selbst die Unantastbarkeit ihrer eigenen Souveränität gegenüber internationalen Normen, Verfahren und Institutionen betonen, würde dies zunehmend als Doppelstandard in ihrer Politik und als Missbrauch ihrer Machtstellung kritisiert werden. Letztlich gilt, dass selbst die mächtigsten Staaten der Erde, also auch die USA, die zukünftigen Konflikte nicht allein präventiv lösen können. Wir müssen deshalb frühzeitig gemeinsam über transatlantische Strategien im Rahmen des Völkerrechtes und der Charta der Vereinten Nationen nachdenken.

Ein Zurückgreifen auf ein System von Ad-hoc-Koalitionen mit willigen Partnern zur Lösung künftiger Konflikte birgt Risiken. Zum einen erlauben es Ad-hoc-Koalitionen anders als strategische Partnerschaften nicht, langfristig im Sinne präventiver Politik vorausschauend zu planen und zu handeln. Sie können auf Probleme erst dann reagieren, wenn Partner dafür gefunden sind. Ad-hoc-Koalitionen stehen zwar dann nicht in einem direkten Widerspruch zum NATO-Vertrag, wenn es nicht um Artikel-V-Verpflichtungen geht, sie stehen aber grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zur strategischen Partnerschaft zwischen den NATO-Vertragspartnern. Wenn die NATO nur noch als "tool-box", als Werkzeugkasten, aus dem man sich bedient, für Ad-hoc-Koalitionen genutzt würde, so würde dies zwangsläufig zur Aushöhlung ihrer Substanz führen. Zum anderen: Wir müssen darauf achten, dass das Prinzip der "coalitions of the willing" sich nicht auch außerhalb des transatlantischen Kontextes verselbstständigt. Stellen wir uns vor, was passieren würde, wenn das Prinzip Schule macht: Wie würden wir reagieren, wenn Indien sich eines Tages entschlösse, in einer Koalition, sagen wir mit Afghanistan und weiteren Staaten, gegen Pakistan vorzugehen? Bedacht werden sollte auch, dass eine "coalition of the willing" sehr häufig die Ursache für eine Gegenreaktion der "unwilling" bildet. Wer aber dieses "ganging up against a country" kritisiert, sollte zugleich selbstkritisch fragen, wie weit er selbst hierzu beigetragen hat.

Trotz wohl durchdachter Instrumente haben die Vereinten Nationen den notorischen Ruf, ein zahnloser Tiger zu sein. Ihnen wird oft der Vorwurf gemacht, sie seien zu schwach und setzten sich gegen einzelstaatliche Interessen nicht hinreichend durch. Dieser Vorwurf verkennt, dass dieVereinten Nationen nur so stark sind, wie ihre 191 Mitgliedsstaaten dies zulassen. Insbesondere bedürfen die Vereinten Nationen der Unterstützung ihres mächtigsten und finanzstärksten Mitgliedes, der USA. Nur wo die Vereinten Nationen ein wirkliches Mandat der Staatengemeinschaft zum Handeln erhalten, können sie tätig werden. Wir sollten gemeinsam überlegen, wie wir durch eine Reform der Vereinten Nationen und insbesondere des Sicherheitsrates ihre Handlungsfähigkeit stärken können. Der Sicherheitsrat, der die Entscheidungen nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen trifft, sollte aber die größtmögliche Glaubwürdigkeit besitzen, um global handlungsfähig zu sein. Durch die Erweiterung der Zahl seiner ständigen und nichtständigen Mitglieder sollte er repräsentativer werden. Interessante Gedanken wie etwa ein Begründungszwang bei Ausübung des Vetorechts werden diskutiert. Innovative Ansätze zur Reformierung des Vetos sollten ebenfalls erwogen werden. Ohne die Unterstützung der mächtigsten Staaten der Erde, allen voran die USA, sind die Vereinten Nationen letztlich nicht handlungsfähig.

Das heutige internationale System wird von einer Vielzahl von Akteuren bestimmt, wobei die herausragende Rolle der Vereinigten Staaten kennzeichnend ist. Die Vereinigten Staaten sind und bleiben unverzichtbar, wenn es um die Lösung der großen Herausforderungen geht. Die Kombination von militärischer, wirtschaftlicher und kultureller Macht verleiht den USA eine besonders starke Position. Diese Tatsache ist positiv zu werten. Aber sie sollten ihre Macht konstruktiv mit dem Ziel der Weiterentwicklung des Völkerrechtes einsetzen. Es wäre bedauerlich, wenn sie in bestimmten Situationen ihre einzigartige Rolle und Macht außerhalb der Normen und Verfahren des Völkerrechtes definieren würden. Ungeachtet ihrer Stärke sind die Vereinigten Staaten ihrerseits nicht in der Lage, die großen Herausforderungen allein zu meistern. Der amerikanische Politikwissenschaftler Joseph Nye beschreibt genau dies als "The Paradox of American Power" - also die Kombination einer herausragenden Machtstellung mit der Notwendigkeit zur Zusammenarbeit mit anderen, in erster Linie den Europäern. Die Akzeptanz der herausragenden Rolle der USA ist international auf Dauer nur durch Rücksichtnahme der USA auf das Völkerrecht und internationale Institutionen zu gewährleisten. Insbesondere die strategischen Partner in Europa werden diese Rolle der USA als selbstbewusste Demokratie umso mehr akzeptieren, je bereitwilliger dieUSA sind, sich für die Argumente und den Einfluss ihrer transatlantischen Verbündeten zu öffnen.

Die transatlantischen Beziehungen werden, trotz aller Differenzen in Einzelfragen, ihre überragende Bedeutung behalten. Erstens sind Europäer und Amerikaner, wenn auch aus unterschiedlichen Positionen heraus, voneinander abhängig, nicht nur durch die wirtschaftliche und gesellschaftliche Vernetzung, sondern vor allem auch politisch. Zweitens teilen wir die Werte demokratischer, offener, dem Rechtsstaat verpflichteter Gesellschaften, und zwar in einem deutlich höheren Maße, als das zwischen anderen Regionen der Fall ist. Das gilt auch dann, wenn wir in einigen Kernfragen unterschiedliche Wertentscheidungen getroffen haben, wie zum Beispiel beim Internationalen Strafgerichtshof und dem Kyoto-Protokoll, um nur einige zu nennen.

Der strategische Dialog auf transatlantischer Ebene muss der Tatsache Rechnung tragen, dass wir es mit einem durch den Fall der alten Blockstruktur und den 11. September 2001 veränderten Verhältnis zu tun haben: Europa und spezielle Deutschland sind nicht mehr Schauplatz des größten Weltkonfliktes. Europa ist bei der Lösung von Krisen in der eigenen Region weniger von den USA abhängig, stattdessen könnte es künftig wichtiger werden als natürlicher Verbündeter der USA bei der Lösung regionaler Probleme außerhalb Europas oder bei der Bewältigung globaler Probleme. Die wichtigste Lehre aus der Irak-Krise lautet für uns Europäer und für die USA: Wir werden als transatlantische Partner international wirksam und einflussreicher, wenn wir gemeinsam auftreten. Die gemeinsame Aufgabe unserer Politik ist es, durch Reformen des Systems der Vereinten Nationen und der NATO das Zusammenwirken der USA mit den Vereinten Nationen, der NATO und der Europäischen Union den Herausforderungen der Zeit anzupassen und so das Spannungsverhältnis zwischen ungleicher Machtverteilung und der Gleichberechtigung aller Staaten im Völkerrecht zu verringern. Dies würde letztlich entscheidend zu mehr globaler Stabilität und Demokratie beitragen.