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20.10.2003 | Von:
Julia von Blumenthal

Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

Kommissionen und Konsensrunden

Wiedergewinnung staatlicher Handlungsfähigkeit

Die Fähigkeit des Staates, einseitig Maßnahmen zur Erreichung politischer Ziele durchzusetzen, wird seit der Diskussion über die "Unregierbarkeit" in den siebziger Jahren immer wieder bezweifelt.[36] Als Reaktion auf den Verlust nationalstaatlicher Handlungsspielräume, der durch die zunehmende ökonomische Vernetzung und Europäisierung begünstigt wird, hat sich das Regieren gewandelt hin zu einem komplexen Prozess des Aushandelns, an dem verschiedene gesellschaftliche Interessen beteiligt werden.[37] Dies kann so weit gehen, dass von staatlicher Seite auch dort auf Zwangsmittel verzichtet wird, wo deren Einsatz rechtlich möglich wäre.[38] Die Einbeziehung der Betroffenen soll die Effektivität und Effizienz staatlichen Handelns steigern, indem Inhaber von Vetopotenzial durch frühzeitige Einbindung von der Ausübung eines "destruktiven Vetos" abgehalten werden.[39] Ob dies gelingt, hängt jedoch von der Art des zu lösenden Problems, den Interessen der Beteiligten sowie den institutionellen Rahmenbedingungen ab.[40]

Konsensrunden, in denen die Regierung in direkte Verhandlungen mit Interessenvertretern tritt (wie beim Atomkonsens) oder als beteiligter Dritter Verhandlungen zwischen verschiedenen privaten Interessen führt (wie beim Bündnis für Arbeit), machen sich das Eigeninteresse der privaten Akteure zunutze, um in den Verhandlungen eine Lösung zu erreichen, die für alle Beteiligten besser ist als eine Nichteinigung. Die Neigung der Interessenvertreter, einem Kompromiss zuzustimmen, wird dabei durch den "Schatten der Hierarchie" befördert, d.h. die Drohung des Staates mit nicht ausgehandelten Maßnahmen.[41]

So fanden die Verhandlungen, die zum Atomkonsens führten, "im Schatten" einer möglichen einseitigen Änderung des Atomgesetzes entsprechend dem Ausstiegsziel der rot-grünen Bundesregierung statt. Der Vorteil des konsensualen Vorgehens lag für den Bund darin, dass er auf diese Weise keine kostspieligen und zeitraubenden Schadensersatzklagen der Energiekonzerne befürchten musste. Allerdings musste er dafür in Kauf nehmen, die Realisierung des politischen Ziels zeitlich erheblich nach hinten zu verschieben.[42]

Angesichts der einflussreichen Wirkung des "Schattens der Hierarchie" wird fraglich, inwieweit korporatistische Verhandlungsrunden tatsächlich geeignet sind, den staatlichen Handlungsspielraum zu erweitern. Fehlen staatliche Handlungsmöglichkeiten, so verringert sich auch die Einigungsbereitschaft der verhandelnden privaten Akteure.[43] Ein im Hinblick auf eine Einigung positiver Effekt kann sich dennoch daraus ergeben, dass Kommunikationsbeziehungen über einen längeren Zeitraum beiallen Beteiligten die Kooperationsneigung erhöhen.[44] Die Gefahr, dass sich in Verhandlungen tendenziell die einflussreichen Interessen durchsetzen und die Einigung jeweils nur im kleinsten gemeinsamen Nenner besteht, bleibt jedoch bestehen. Tritt die Regierung als Verhandlungspartner auf, so muss sie gewährleisten können, dass die von ihr zugesagten Entscheidungen auch entsprechend dem vereinbarten Kompromiss ausfallen. Eine Erfolgsbedingung der Konsensrunden ist daher, dass das Parlament schnell und widerspruchslos ratifiziert.

Auch die Kommissionen verfolgen das Ziel, die Effektivität und Effizienz von Entscheidungen zu verbessern. Wenn ihr Beitrag über das klassische Regieren hinausgehen soll, müssen sie mehr leisten, als - im Zweifel auch auf andere Weise erwerbbares - Wissen zu beschaffen. Von Vorteil sind Kommissionen als Teil einer bewussten Strategie der Veränderung der Verhandlungssituation, welche die Inhaber von Blockademöglichkeiten davon abhalten soll, diese zu nutzen.[45] Sie sollen "Unabhängigkeit und Überparteilichkeit vermitteln"[46], um so Widerstand und Konflikte zu verringern. Adressaten sind hier nicht nur die gesellschaftlichen Interessen, sondern auch diejenigen, die am regulären Gesetzgebungsprozess beteiligt sind. Die Empfehlungen einer Kommission können jedoch nur dann ihre konfliktmindernde Bindungswirkung entfalten, wenn diese weitgehend einheitlich erfolgen. Diese Voraussetzung ist angesichts der Komplexität vieler Probleme und der Ausdifferenzierung der Wissenschaften immer seltener gegeben.[47]

Der wesentliche Gewinn von Konsensrunden und Kommissionen liegt in der Vermeidung von Konflikten und der Beschleunigung von Entscheidungsprozessen.[48] Wenn Kommissionen und Konsensrunden Effektivität und Effizienz steigernde Wirkung entfalten, stärken sie die Output-Legitimität demokratischer Systeme, die neben der bereits diskutierten Input-Legitimation - der Qualität demokratischer Verfahren - ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Legitimität ist: "Die Output-Perspektive betont die sachliche Qualität der Politik und die Effektivität der Orientierung auf das Gemeinwohl, die erst die Opfer rechtfertigen kann, die kollektives Handeln von den Einzelnen fordert."[49] Maßgebliches Kriterium zur Beurteilung von Verhandlungen ist, ob "für alle Beteiligten gemeinsam - das bestmögliche Ergebnis erreicht wurde"[50].


Fußnoten

36.
Vgl. u.a. Wilhelm Hennis (Hrsg.), Regierbarkeit, Stuttgart 1977; A. Benz (Anm. 27), S. 203f.; E. Czerwick (Anm. 7), S. 419; Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen, Opladen 2000, S. 336ff.
37.
In der Politikwissenschaft wird dies unter den Stichworten "kooperativer Staat" und "Verhandlungsdemokratie" diskutiert; vgl. Rüdiger Voigt (Hrsg.), Der kooperative Staat. Krisenbewältigung durch Verhandlung?, Baden-Baden 1995; F. W. Scharpf (Anm. 25); R. Czada (Anm. 6).
38.
Vgl. Rüdiger Voigt, Der kooperative Staat: Auf der Suche nach einem neuen Steuerungsparadigma, in: ders. (Anm. 37), S. 42; A. Benz (Anm. 27), S. 204. Kritisch zu weitgehenden Tendenzen im Bereich der Verwaltung Göttrick Wewer, Vom Bürger zum Kunden? Beteiligungsmodelle und Verwaltungsreform, in: Ansgar Klein/Rainer Schmalz-Bruns, Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland, Bonn 1997.
39.
Vgl. Arthur Benz, Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen, in: R. Mayntz/W. Streeck (Anm. 32) S. 212ff.
40.
Vgl. F.W. Scharpf (Anm. 36), S. 197ff., 248f.
41.
Vgl. ebd., S. 329ff.
42.
Eine ähnlich ambivalente Bewertung lässt sich auch für den Weg vornehmen, den die rot-grüne Bundesregierung gewählt hat, um die Karrierechancen von Frauen in der Privatwirtschaft zu verbessern. Anstelle eines Gleichstellungsgesetzes wurde eine Vereinbarung mit den Spitzenverbänden der Privatwirtschaft geschlossen, deren Wirksamkeit sich in einer vorläufigen Bilanz als minimal erwies. Vgl. Corinna Emundts, Frauenförderung? Fehlanzeige?, in: FR vom 26. Juli 2003, S. 4.
43.
Die Lage auf dem Ausbildungsmarkt hingegen deutet darauf hin, dass Einigungen ohne den "Schatten des Gesetzes" weniger wirksam sind. Die im Rahmen des Bündnisses für Arbeit gegebene Selbstverpflichtung der Arbeitgeberseite zur Schaffung von mehr Ausbildungsplätzen hat offenbar keine nachhaltige Wirkung gezeitigt, so dass die Bundesregierung mittlerweile von ihrer vorherigen Festlegung, keine gesetzliche Regelung zur Einführung einer Umlagefinanzierung zu treffen, abgekommen ist. Vgl. auch F.W. Scharpf (Anm. 36), S. 331, der eine ähnliche Diagnose für die siebziger Jahre trifft.
44.
Zu den Vorzügen von Netzwerken vgl. ebd., S. 233ff.
45.
Vgl. A. Benz (Anm. 39), S. 222ff.
46.
Reimut Zohlnhöfer, Rot-grüne Regierungspolitik in Deutschland 1998 - 2002. Versuch einer Zwischenbilanz, in: ders./Ch. Egle/T. Ostheim (Anm. 8), S. 415.
47.
Vgl. Ulrich Beck, Risikogesellschaft, Frankfurt 1986, S. 254ff. Als aktuelle Illustration vgl. die strittige Debatte in der Kommission zur Reform der Gesundheitsreform (Rürup I): Karl Doemens, Rürups Ypsilon-Modell ist unten wackelig und oben unentschieden, in: FR vom 10. April 2003, S. 4.
48.
Vgl. F. W. Steinmeier (Anm. 1), S. 264f.; E. Czerwick (Anm. 7), S. 425.
49.
F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 27.
50.
Ebd., S. 42.