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20.10.2003 | Von:
Karl-Rudolf Korte

Information und Entscheidung

Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren

Politikberatung von innen

Durch welche Formen lässt sich das Informationsmanagement charakterisieren? Welcher Art ist die so genannte Politikberatung von innen, die zur Entscheidungsvorbereitung gehören kann? Bedeutsam sind folgende Beratungsformen:

- die formale Zuarbeit der Planungsabteilung und die Vorbereitung innerhalb der Exekutive bzw. Verwaltung (Organisationskreislauf);

- informelle Netzwerke zur Zielfindung (die Hierarchien in Parteien und die Seilschaften werden nicht nach formellen politischen Kategorien gebildet, sondern kommen durch Sympathie, durch die informellen Formen der Kommunikation zustande, wobei diese im Beratungsfall durchaus auch mit Sachkompetenz kompatibel sein können);

- Runde Tische oder Bündnisse auf Zeit (formell-institutionell, mit den Tarifpartnern oder Interessengruppen und Verbänden);

- persönliche Berater und Vertraute innerhalb oder außerhalb der Exekutive;

- das parteipolitische Umfeld (Gremien, Flügel, Machtzirkel);

- die Medien als Seismograph, als Coacher und Agendasetter (mit vertrauten Journalisten werden Argumentationsketten auf ihre Wirksamkeit getestet);

- wissenschaftliche Expertisen (können formell angefordert werden als Politikberatung von außen).

Das Informationsmanagement ist wichtig für den Spitzenakteur, weil Information zu seiner zentralen Machtressource gehört. Die Information kann sich sowohl auf die Policies beziehen (im Sinne einer problemlösenden Argumentationskette) als auch auf herrschaftssichernde Indikatoren (Welchen machtpolitischen Stellenwert hat die Information? Wer ist dafür, wer dagegen?). Die Maxime lautet: Nicht wie man Entscheidungen trifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbereitet, ist wichtig. Zielpunkt sollte sein, die Vielfalt an Informationen bis zum Spitzenakteur durchlässig zu halten. Nur wer sich langfristig Unabhängigkeit sichert, alternative Beratungsquellen zur Entscheidungsvorbereitung zu nutzen, kann die Ressource Information zur Machtstabilisierung einsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch, Entscheidungsalternativen zu haben. Alternative Beratungsquellen neben den aufbereiteten schriftlichen und mündlichen Vorgängen der eigenen Verwaltung können persönliche Berater ebenso wie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedern sein. Auch gilt es wieder, die Sachrationalität der geplanten Maßnahme gegen die politische Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalität abzuwägen. Politische Macht hat hierbei eine stark kommunikative Komponente.[9] Sie ist von politischen Konstellationen abhängig, weniger von Über- und Unterordnung in Amts- oder Parteihierarchien. Wer ein wichtiges Amt erhält, muss sich als Machtjongleur täglich Macht durch Führung und Einflusssicherung erarbeiten. Macht bedeutet heute, Kontaktstellen zu haben, Netzwerke zu pflegen.

Abstrakt kann man sich dieses permanent ablaufende Informationsmanagement als Teil der Politikberatung von innen in einem dreistufigen Strategieprozess vorstellen:

- Informations- und Ideengewinnung (Problemdefinition, Risikoeinschätzung, Lageanalyse);

- Informations- und Ideenauswertung bzw. -verarbeitung. (Wie kommuniziere ich wann das Problem?);

- Informationsinterpretation (Zuweisung der Information durch die Suche nach Sach- und Machtkoalitionen).

Konkret hat das formelle und informelle Informationsmanagement aus Sicht des Spitzenakteurs darüber hinaus folgende Gründe:

- Es gilt einen "geistigen Fitnesskurs" zu absolvieren: Sachkenntnisse, Argumentationsmuster und Gegenpositionen müssen genauso angeeignet werden wie der Stand der Willensbildung und organisatorische Details. Gleichzeitig wird ein möglicher Mitsteuerungsbedarf geprüft. Stets werden Informationen gewichtet und selektiert.

- Die Gewichtung und Selektion der Informationen erfolgt in erster Linie nach politischer Rationalität: Täglich müssen Mehrheiten geschmiedet, muss die Wiederwahl gesichert werden. Das heißt, Sachverhalte und Probleme werden auf ihre Brisanz, ihre Koppelung mit anderen Themen und vor allem auf persönlichen Schaden oder Nutzen geprüft.

- Herrschaftswissen wird fragmentiert. Unterschiedliche Netzwerke lassen sich nutzen: a) formalisierte Dienstwege vom Chef des Kanzleramtes über die Abteilungsleiter bis hin zu den Referaten oder b) Ad-hoc-Gruppen, die ressortübergreifend gebildet werden. So erfolgt eine Inklusion bzw. Exklusion von Personen. Zudem muss das Prestigebedürfnis der "Höflinge" befriedigt werden: Alle sollen das Gefühl haben, an der Entscheidungsvorbereitung beteiligt zu sein. So kann sich die Rivalität im Haus (dem Kanzleramt, dem Ministerium) oder zwischen den Ressorts austoben ("Spielwiese").[10] Bekannt sind die Rivalitäten zwischen dem Auswärtigen Amt und der auswärtigen Fachabteilung des Kanzleramtes, obwohl viele der dort arbeitenden Beamten aus dem Auswärtigen Amt stammen.

Entscheidend bleibt, wo die Informationen wann zusammenlaufen. Idealtypisch bündeln sie sich beim Spitzenakteur (Informationspyramide). Faktisch erfolgt dies in der Regel und zum überwiegenden Teil vermittelt durch Personen mit Maklermacht im direkten Umfeld des Spitzenakteurs. Das können sein: Presse- oder Regierungssprecher, Büro- oder Abteilungsleiter, Amts- oder Planungschefs. Wolfgang Schäuble war als enger Vertrauter des damaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl (beide CDU) von 1984 bis 1989 Chef des Kanzleramtes, danach bis 1991 Bundesinnenminister, bevor er den Vorsitz der CDU/CSU-Bundestagsfraktion übernahm. Das Zusammenspiel zwischen Kohl und Schäuble galt jahrelang als vorbildlich, weil es geräuschlos und effizient ablief. Schäuble besaß gegenüber Kohl Maklermacht:

"Wir (Schäuble und Kohl; d. Verf.) haben ja eigentlich immer ein sehr enges Vertrauensverhältnis gehabt, d.h., er hat mich weitgehend machen lassen. Aber natürlich im Rahmen der Grundrichtung. Und die Grundrichtung war deswegen auch nicht problematisch, da ich aus heutiger Sicht [(...)] sagen würde, ich habe von Anfang an im Grunde das Prinzip haben können: ich mache das schon richtig, so wie er es wollen würde, wenn er es wüsste. [(...)] Ich habe ihn informiert, meistens im Gespräch, ob nun in seinem Büro oder im Bungalow (gemeint war der Bonner Kanzlerbungalow; d.Verf.). Bei ihm ist auch wichtig, man muss ein Gefühl dafür haben, wann er mit was belästigt werden will und mit was nicht. Er darf aber nie das Gefühl haben, dass man ihn hintergeht oder ihm etwas verheimlicht. Das hat er bei mir nie gehabt und nie haben müssen. [(...)] Im Nachhinein würde ein normaler Mensch das aber nicht glauben können, denn wie gesagt, so furchtbar viel haben wir uns da nicht abgestimmt. Aber was er wissen musste, hat er gewusst."[11]

Kohls Informationsmanagement lief maßgeblich über den Chef des Kanzleramtes. Auch Kanzler Gerhard Schröder (SPD) handhabt es mit Frank Walter Steinmeier, dem derzeitigen Chef des Kanzleramtes, nicht anders. Um die tägliche Arbeit zu koordinieren, pflegten alle Kanzler eine morgendliche Lagebesprechung ("Morgenlage") anzusetzen.[12] Dabei handelt es sich primär nicht um ein Entscheidungsgremium, sondern um eine Informationsrunde. Diese ist ausschließlich auf den Kanzler bezogen; der persönliche Charakter dieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lage dient der Einordnung und Interpretation der politischen Tagessituation: Welches Thema liegt in welcher Form an? Wie brisant ist die Problematik, dass sich die Lage damit bereits beschäftigen muss? In diesem Kreis werden allerdings Entscheidungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektion der Informationen ist der Filter geschaffen, um die Realitätswahrnehmung des Kanzlers in diesem Augenblick zu konstituieren. Jede Neueinschätzung der Lage durch die Beteiligten bedeutet bereits eine Entscheidung.

An die Stelle der so genannten "Kleinen Lage" bzw. des "Kleeblatts"[13] bei Helmut Schmidt (SPD) trat bei Kohl die Morgenlage mit veränderter Funktion. Jeden Morgen saßen um 8.30 Uhr im Arbeitszimmer des Kanzlers zusammen: der Chef der Bundeskanzleramtes, die jeweiligen Staatsminister des Kanzleramtes, der Leiter der Abteilung 2 "Außenpolitik", die persönliche Referentin des Kanzlers sowie drei bis vier Öffentlichkeitsarbeiter: Abteilungsleiter 5 "Kommunikation und Dokumentation", der Chef des Presse- und Informationsamtes und zusätzlich der Chef-Redenschreiber. Häufig auch der Leiter der Abteilung Inland des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung.

In der Regel eröffnete Eduard Ackermann (später Andreas Fritzenkötter), Kohls Medienmann, mit einem Überblick über die Presselandschaft die Runde. Danach verteilte Kohl Aufträge an die Teilnehmer. Mit dem Regierungssprecher klärte er Verlautbarungen des Tages ab. Termine und weitere Aufgabenverteilungen wurden koordiniert. Die Morgenlage setzte sich aus engen persönlichen Vertrauten von Kohl zusammen. Sie war nach administrativen Gesichtspunkten heterogen. Staatsminister, Abteilungsleiter, Gruppenleiter saßen zu einer Informationsbesprechung zusammen. Normalerweise trafen sich die Beamten nur auf hierarchisch gleichen Ebenen, also nur Abteilungsleiter, nur Gruppenleiter usw.

Die Morgenlage erfüllt bei Schröder ganz ähnliche Aufgaben. Ein kleiner, ausgewählter Kreis trifft sich dreimal wöchentlich. Mit dabei waren von Beginn an neben dem Kanzler[14] der Chef des Kanzleramtes, der Regierungssprecher, die Leiterin des Kanzlerbüros, der Staatsminister im Kanzleramt, aber auch der SPD-Fraktionsvorsitzende und der SPD-Generalsekretär.

Daneben existiert ein so genannter "Steinmeier-Kreis". Schröder setzt in seiner näheren Umgebung verstärkt auf Niedersachsen. Zum "Steinmeier-Kreis" gehören außer dem Chef des Kanzleramtes regelmäßig folgende Personen: Schröders Büroleiterin Sigrid Krampitz, Regierungssprecher Bela Anda und dessen Stellvertreter Thomas Steg (der schon in Hannover zu Schröders Vertrauten gehörte und in dessen erster Legislaturperiode im Kanzleramt auch als Chef-Redenschreiber fungierte) sowie der Kommunikationsberater des Kanzlers, Reinhard Hesse (jetzt Chef-Redenschreiber, jedoch nicht in die Amtshierarchie des Kanzleramtes eingebunden). Nur ein Ministerium ist im "Steinmeier-Kreis" vertreten: das von Wirtschaftsminister Wolfgang Clement (SPD). Dessen Planungschef Henry Cordes gehört in der Regel mit zu dem Zirkel.[15]

Die Aufgabe dieser informellen Kreise besteht darin, sich ein Bild von der politischen Lage zu verschaffen und Reaktionsmuster - der Steinmeier-Kreis erarbeitet auch Strategieentwürfe - zu entwickeln. Führen, Koordinieren, Strippenziehen verdichtet sich als Aufgabenstellung in solchen handverlesenen Informationsrunden. Gerade die Arbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlich geprägt durch den wöchentlichen Arbeitsrhythmus von Parlament und Regierung.[16]


Fußnoten

9.
Zum kommunikativen Machtbegriff vgl. Manuel Fröhlich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen, Paderborn u.a. 2002, S. 95 - 99.
10.
Vgl. Michael Mertes, Führen, Koordinieren, Strippen ziehen. Das Kanzleramt als des Kanzlers Amt, in: Karl-Rudolf Korte/Gerhard Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien, München 2000, S. 62 - 84.
11.
Zitiert nach Karl-Rudolf Korte, Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft - Regierungsstil und Entscheidungen 1982 - 1989, Stuttgart 1998, S. 210f.
12.
Vgl. auch nachfolgend zur Organisation bei Helmut Kohl ebd., S. 27ff.; Volker Busse, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, Heidelberg 2001, S. 122; auch Jürgen Gros, Politikgestaltung im Machtdreieck Partei, Fraktion, Regierung, Berlin 1998.
13.
An der "Kleinen Lage" nahmen täglich fast 20 Personen teil. Das "Kleeblatt" - die Chefs von Kanzleramt und Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, der Staatsminister im Kanzleramt und der Kanzler selbst - traf sich einmal in der Woche.
14.
Vgl. zur Regierungsorganisation unter Kanzler Schröder: Chatrin Vorrink, Die Führungsstile der Bundeskanzler Willy Brandt und Gerhard Schröder im Vergleich, Köln 2001(Magisterarbeit, http://www.karl-rudolf-korte.de/Mag_Vorrink.pdf); Sybille Krause-Burger, Wie Gerhard Schröder regiert. Beobachtungen im Zentrum der Macht, Stuttgart 2000, S. 34; Karl-Rudolf Korte, Das System Schröder. Wie der Kanzler das Netzwerk seiner Macht knüpft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 25. Oktober 1999; M. Mertes (Anm. 2); Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht. Zum Regierungsstil Gerhard Schröders, in: Christoph Egle u.a. (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002, Wiesbaden 2003, S. 117 - 135; Ludger Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001) 4, S. 1497 - 1517; auch K.-R. Korte (Anm. 3).
15.
Vgl. Eckhart Lohse, Strategie ohne Festlegung, in: FAZ vom 4. Januar 2003.
16.
Vgl. V. Busse (Anm. 12), S. 123.