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20.10.2003 | Von:
Karl-Rudolf Korte

Information und Entscheidung

Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren

Für das Informationsmanagement politischer Spitzenakteure sind Machtmakler unverzichtbar. Ihr Einfluss liegt weit über ihrer formalen Stellung: Sie sind Chefnetzwerker und Botschafter der politischen Spitze im Hintergrund.

Drei Dimensionen des Politikmanagements

Das Politikmanagement von Regierungen ist komplex. Es verbindet die Steuerungsfähigkeit der wichtigen politischen Akteure mit der Steuerbarkeit des politischen Systems. Dabei sind stets Sach- und Machtfragen ineinander verwoben.[1] Nur wer dies von Beginn an kalkuliert, kann Politikmanagement aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abhängig von den Informationsgrundlagen der Spitzenakteure. Die politische Lageanalyse ist das Fundament jeder Regierungssteuerung.




Wenn materielle Politikziele erreicht werden sollen, muss die politische Führung danach streben, Mehrheiten aus sehr unterschiedlichen Interessengruppen täglich neu zu schmieden. Dabei gilt es, die Sachrationalität der geplanten Maßnahme (Wie kann eine Problemlösung aussehen?) gegen die politische Vermittlungsrationalität (Wie und mit wem muss ich die Lösung des Problems vermitteln, um Mehrheiten dafür zu organisieren?) und die Durchsetzungsrationalität (In welchen Prozessen und Strukturen kann ich die Lösung durchsetzen?) abzuwägen. Politikmanagement ist deshalb häufig eher pragmatische Moderation als hierarchische Steuerung. All diese Prozesse setzen einen permanenten Informationsfluss voraus. Information gilt als Machtressource. An der Spitze der Informationspyramide steht idealtypisch der Kanzler, Ministerpräsident oder Fraktionsvorsitzende. Die Informationen sind gefiltert und selektiert durch hausinterne Prozesse. Rund zwei Drittel der Nachrichten, die den Bundeskanzler täglich erreichen, sind öffentlicher Natur. Die Exklusivität solcher Informationen liegt nicht im Inhalt der Nachricht, sondern in der Frühzeitigkeit, in der Schnelligkeit des Zugangs.[2] Damit rückt das Informations- und Kommunikationsmanagement ins Zentrum der Regierungsforschung. Systematisch sollen drei Fragen das Themenfeld zwischen Information und Entscheidung strukturieren:

- Auf welcher Informationsgrundlage entscheiden die politischen Spitzenakteure (wie z.B. Kanzler, Minister oder Fraktionsvorsitzender)?

- Wie gestalten sie das Informationsmanagement?

- Welchen Anteil haben dabei personale, administrative (Stichwort politische Verwaltungsführung) und systemische Faktoren?

Die systemischen Faktoren des deutschen Regierungssystems verweisen vor allem auf das Strukturmerkmal der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie: Eine Vielzahl von so genannten Nebenregierungen mit Veto-Potential muss bei Entscheidungsprozessen berücksichtigt werden. Hinzu kommen die unterschiedlichen Handlungs- und Entscheidungslogiken von Kanzler-, Parteien-, Koalitions- oder Mediendemokratie, denen Spitzenakteure je nach Publikum oder Problemlage entsprechen müssen.[3]

Die administrativen Faktoren beziehen sich auf die verschiedenen Arten bürokratischer Rationalität.[4] Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteuerung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialbürokratie, der politischen Verwaltung bezieht.[5] Mit politischer Verwaltungsführung ist auch gleichzeitig der gesamte Prozess einer politischen Verwaltung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien, hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelter Arbeitsteilung und exakt definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gemeint.[6] Den Alltag bestimmen dabei Routineabläufe, in welche die Spitzenakteure nur selten persönlich eingebunden sind. Ob und in welchem Ausmaß sich der politische Spitzenakteur überhaupt auf Vorschläge "seines Apparates" einlässt oder diese nur als eine Entscheidungsgrundlage neben anderen bewertet, wird unten problematisiert. Die Möglichkeiten der Einflussnahme nehmen zu, wenn man den Grad der Politisierung der Führungsebene innerhalb der Bürokratie einbezieht. Man kann feststellen: Je stärker die Besetzung dieser Führungsebene - also z.B. die Abteilungsleiter in einem Ministerium - politischem Zugriff unterliegt, desto geringer ist das Potenzial für bürokratische Verselbstständigung und Beeinflussung politischer Entscheidungen durch bürokratisches Management.[7]

Für unseren Kontext bleibt wichtig, dass Regierungsbürokratien einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Entscheidungsfindung ausüben können. Der Einfluss ist sicher am größten im Bereich der Routineabläufe und am geringsten in der tagespolitischen Programmgestaltung. Regierungssteuerung ist somit in Abhängigkeit von denformalisierten, administrativen Prozessen desInformationsmanagements zu bewerten, die als Politikberatung von innen bezeichnet werden sollen.

Wie sich jedoch der Spitzenakteur (personaler Faktor) auf diese formalisierten Wege der Informationsverarbeitung von innen - eines "Hauses" (des Ministeriums, des Kanzleramts) - einlässt, ist von seinem persönlichen Führungsstil abhängig. Das Beziehungsfeld zwischen Information und Entscheidung ist somit auch auf den Faktor des handelnden Akteurs zuzuspitzen;[8] die Entscheidungsvorbereitung lebt vom Einfluss der personalen Faktoren. Für das Informationsmanagement der Spitzenakteure sind Personen mit Maklermacht (beratender Vermittlungsmacht) unverzichtbar. Für die Optimierung des Informationsmanagements ist nicht die Selektion der In-formationsflut oder die Organisation des "Hauses" entscheidend, sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Auf die Politikfelder, somit auf die Inhalte einer Regierung, haben die Personen mit Maklermacht großen Einfluss. Dieser liegt weit über der aus dem Organigramm eines Ministeriums, einer Behörde etc. ersichtlichen Stellung des Maklers.

Politikberatung von innen

Durch welche Formen lässt sich das Informationsmanagement charakterisieren? Welcher Art ist die so genannte Politikberatung von innen, die zur Entscheidungsvorbereitung gehören kann? Bedeutsam sind folgende Beratungsformen:

- die formale Zuarbeit der Planungsabteilung und die Vorbereitung innerhalb der Exekutive bzw. Verwaltung (Organisationskreislauf);

- informelle Netzwerke zur Zielfindung (die Hierarchien in Parteien und die Seilschaften werden nicht nach formellen politischen Kategorien gebildet, sondern kommen durch Sympathie, durch die informellen Formen der Kommunikation zustande, wobei diese im Beratungsfall durchaus auch mit Sachkompetenz kompatibel sein können);

- Runde Tische oder Bündnisse auf Zeit (formell-institutionell, mit den Tarifpartnern oder Interessengruppen und Verbänden);

- persönliche Berater und Vertraute innerhalb oder außerhalb der Exekutive;

- das parteipolitische Umfeld (Gremien, Flügel, Machtzirkel);

- die Medien als Seismograph, als Coacher und Agendasetter (mit vertrauten Journalisten werden Argumentationsketten auf ihre Wirksamkeit getestet);

- wissenschaftliche Expertisen (können formell angefordert werden als Politikberatung von außen).

Das Informationsmanagement ist wichtig für den Spitzenakteur, weil Information zu seiner zentralen Machtressource gehört. Die Information kann sich sowohl auf die Policies beziehen (im Sinne einer problemlösenden Argumentationskette) als auch auf herrschaftssichernde Indikatoren (Welchen machtpolitischen Stellenwert hat die Information? Wer ist dafür, wer dagegen?). Die Maxime lautet: Nicht wie man Entscheidungen trifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbereitet, ist wichtig. Zielpunkt sollte sein, die Vielfalt an Informationen bis zum Spitzenakteur durchlässig zu halten. Nur wer sich langfristig Unabhängigkeit sichert, alternative Beratungsquellen zur Entscheidungsvorbereitung zu nutzen, kann die Ressource Information zur Machtstabilisierung einsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch, Entscheidungsalternativen zu haben. Alternative Beratungsquellen neben den aufbereiteten schriftlichen und mündlichen Vorgängen der eigenen Verwaltung können persönliche Berater ebenso wie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedern sein. Auch gilt es wieder, die Sachrationalität der geplanten Maßnahme gegen die politische Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalität abzuwägen. Politische Macht hat hierbei eine stark kommunikative Komponente.[9] Sie ist von politischen Konstellationen abhängig, weniger von Über- und Unterordnung in Amts- oder Parteihierarchien. Wer ein wichtiges Amt erhält, muss sich als Machtjongleur täglich Macht durch Führung und Einflusssicherung erarbeiten. Macht bedeutet heute, Kontaktstellen zu haben, Netzwerke zu pflegen.

Abstrakt kann man sich dieses permanent ablaufende Informationsmanagement als Teil der Politikberatung von innen in einem dreistufigen Strategieprozess vorstellen:

- Informations- und Ideengewinnung (Problemdefinition, Risikoeinschätzung, Lageanalyse);

- Informations- und Ideenauswertung bzw. -verarbeitung. (Wie kommuniziere ich wann das Problem?);

- Informationsinterpretation (Zuweisung der Information durch die Suche nach Sach- und Machtkoalitionen).

Konkret hat das formelle und informelle Informationsmanagement aus Sicht des Spitzenakteurs darüber hinaus folgende Gründe:

- Es gilt einen "geistigen Fitnesskurs" zu absolvieren: Sachkenntnisse, Argumentationsmuster und Gegenpositionen müssen genauso angeeignet werden wie der Stand der Willensbildung und organisatorische Details. Gleichzeitig wird ein möglicher Mitsteuerungsbedarf geprüft. Stets werden Informationen gewichtet und selektiert.

- Die Gewichtung und Selektion der Informationen erfolgt in erster Linie nach politischer Rationalität: Täglich müssen Mehrheiten geschmiedet, muss die Wiederwahl gesichert werden. Das heißt, Sachverhalte und Probleme werden auf ihre Brisanz, ihre Koppelung mit anderen Themen und vor allem auf persönlichen Schaden oder Nutzen geprüft.

- Herrschaftswissen wird fragmentiert. Unterschiedliche Netzwerke lassen sich nutzen: a) formalisierte Dienstwege vom Chef des Kanzleramtes über die Abteilungsleiter bis hin zu den Referaten oder b) Ad-hoc-Gruppen, die ressortübergreifend gebildet werden. So erfolgt eine Inklusion bzw. Exklusion von Personen. Zudem muss das Prestigebedürfnis der "Höflinge" befriedigt werden: Alle sollen das Gefühl haben, an der Entscheidungsvorbereitung beteiligt zu sein. So kann sich die Rivalität im Haus (dem Kanzleramt, dem Ministerium) oder zwischen den Ressorts austoben ("Spielwiese").[10] Bekannt sind die Rivalitäten zwischen dem Auswärtigen Amt und der auswärtigen Fachabteilung des Kanzleramtes, obwohl viele der dort arbeitenden Beamten aus dem Auswärtigen Amt stammen.

Entscheidend bleibt, wo die Informationen wann zusammenlaufen. Idealtypisch bündeln sie sich beim Spitzenakteur (Informationspyramide). Faktisch erfolgt dies in der Regel und zum überwiegenden Teil vermittelt durch Personen mit Maklermacht im direkten Umfeld des Spitzenakteurs. Das können sein: Presse- oder Regierungssprecher, Büro- oder Abteilungsleiter, Amts- oder Planungschefs. Wolfgang Schäuble war als enger Vertrauter des damaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl (beide CDU) von 1984 bis 1989 Chef des Kanzleramtes, danach bis 1991 Bundesinnenminister, bevor er den Vorsitz der CDU/CSU-Bundestagsfraktion übernahm. Das Zusammenspiel zwischen Kohl und Schäuble galt jahrelang als vorbildlich, weil es geräuschlos und effizient ablief. Schäuble besaß gegenüber Kohl Maklermacht:

"Wir (Schäuble und Kohl; d. Verf.) haben ja eigentlich immer ein sehr enges Vertrauensverhältnis gehabt, d.h., er hat mich weitgehend machen lassen. Aber natürlich im Rahmen der Grundrichtung. Und die Grundrichtung war deswegen auch nicht problematisch, da ich aus heutiger Sicht [(...)] sagen würde, ich habe von Anfang an im Grunde das Prinzip haben können: ich mache das schon richtig, so wie er es wollen würde, wenn er es wüsste. [(...)] Ich habe ihn informiert, meistens im Gespräch, ob nun in seinem Büro oder im Bungalow (gemeint war der Bonner Kanzlerbungalow; d.Verf.). Bei ihm ist auch wichtig, man muss ein Gefühl dafür haben, wann er mit was belästigt werden will und mit was nicht. Er darf aber nie das Gefühl haben, dass man ihn hintergeht oder ihm etwas verheimlicht. Das hat er bei mir nie gehabt und nie haben müssen. [(...)] Im Nachhinein würde ein normaler Mensch das aber nicht glauben können, denn wie gesagt, so furchtbar viel haben wir uns da nicht abgestimmt. Aber was er wissen musste, hat er gewusst."[11]

Kohls Informationsmanagement lief maßgeblich über den Chef des Kanzleramtes. Auch Kanzler Gerhard Schröder (SPD) handhabt es mit Frank Walter Steinmeier, dem derzeitigen Chef des Kanzleramtes, nicht anders. Um die tägliche Arbeit zu koordinieren, pflegten alle Kanzler eine morgendliche Lagebesprechung ("Morgenlage") anzusetzen.[12] Dabei handelt es sich primär nicht um ein Entscheidungsgremium, sondern um eine Informationsrunde. Diese ist ausschließlich auf den Kanzler bezogen; der persönliche Charakter dieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lage dient der Einordnung und Interpretation der politischen Tagessituation: Welches Thema liegt in welcher Form an? Wie brisant ist die Problematik, dass sich die Lage damit bereits beschäftigen muss? In diesem Kreis werden allerdings Entscheidungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektion der Informationen ist der Filter geschaffen, um die Realitätswahrnehmung des Kanzlers in diesem Augenblick zu konstituieren. Jede Neueinschätzung der Lage durch die Beteiligten bedeutet bereits eine Entscheidung.

An die Stelle der so genannten "Kleinen Lage" bzw. des "Kleeblatts"[13] bei Helmut Schmidt (SPD) trat bei Kohl die Morgenlage mit veränderter Funktion. Jeden Morgen saßen um 8.30 Uhr im Arbeitszimmer des Kanzlers zusammen: der Chef der Bundeskanzleramtes, die jeweiligen Staatsminister des Kanzleramtes, der Leiter der Abteilung 2 "Außenpolitik", die persönliche Referentin des Kanzlers sowie drei bis vier Öffentlichkeitsarbeiter: Abteilungsleiter 5 "Kommunikation und Dokumentation", der Chef des Presse- und Informationsamtes und zusätzlich der Chef-Redenschreiber. Häufig auch der Leiter der Abteilung Inland des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung.

In der Regel eröffnete Eduard Ackermann (später Andreas Fritzenkötter), Kohls Medienmann, mit einem Überblick über die Presselandschaft die Runde. Danach verteilte Kohl Aufträge an die Teilnehmer. Mit dem Regierungssprecher klärte er Verlautbarungen des Tages ab. Termine und weitere Aufgabenverteilungen wurden koordiniert. Die Morgenlage setzte sich aus engen persönlichen Vertrauten von Kohl zusammen. Sie war nach administrativen Gesichtspunkten heterogen. Staatsminister, Abteilungsleiter, Gruppenleiter saßen zu einer Informationsbesprechung zusammen. Normalerweise trafen sich die Beamten nur auf hierarchisch gleichen Ebenen, also nur Abteilungsleiter, nur Gruppenleiter usw.

Die Morgenlage erfüllt bei Schröder ganz ähnliche Aufgaben. Ein kleiner, ausgewählter Kreis trifft sich dreimal wöchentlich. Mit dabei waren von Beginn an neben dem Kanzler[14] der Chef des Kanzleramtes, der Regierungssprecher, die Leiterin des Kanzlerbüros, der Staatsminister im Kanzleramt, aber auch der SPD-Fraktionsvorsitzende und der SPD-Generalsekretär.

Daneben existiert ein so genannter "Steinmeier-Kreis". Schröder setzt in seiner näheren Umgebung verstärkt auf Niedersachsen. Zum "Steinmeier-Kreis" gehören außer dem Chef des Kanzleramtes regelmäßig folgende Personen: Schröders Büroleiterin Sigrid Krampitz, Regierungssprecher Bela Anda und dessen Stellvertreter Thomas Steg (der schon in Hannover zu Schröders Vertrauten gehörte und in dessen erster Legislaturperiode im Kanzleramt auch als Chef-Redenschreiber fungierte) sowie der Kommunikationsberater des Kanzlers, Reinhard Hesse (jetzt Chef-Redenschreiber, jedoch nicht in die Amtshierarchie des Kanzleramtes eingebunden). Nur ein Ministerium ist im "Steinmeier-Kreis" vertreten: das von Wirtschaftsminister Wolfgang Clement (SPD). Dessen Planungschef Henry Cordes gehört in der Regel mit zu dem Zirkel.[15]

Die Aufgabe dieser informellen Kreise besteht darin, sich ein Bild von der politischen Lage zu verschaffen und Reaktionsmuster - der Steinmeier-Kreis erarbeitet auch Strategieentwürfe - zu entwickeln. Führen, Koordinieren, Strippenziehen verdichtet sich als Aufgabenstellung in solchen handverlesenen Informationsrunden. Gerade die Arbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlich geprägt durch den wöchentlichen Arbeitsrhythmus von Parlament und Regierung.[16]

Informationsmanagement durch Maklermacht

Das Informationsmanagement wird maßgeblich durch die Personen im Umfeld des Kanzlers mit so genannter Maklermacht - der beratenden Vermittlungsmacht - strukturiert. Ihr Aufgabentableau ist differenziert:

Reziprozität: Das Verhältnis der Personen mit Maklermacht zu ihrem Chef besteht in einer wechselseitigen Vermittlung der verabredeten Information. Der Spitzenakteur beauftragt den Vermittler, eine spezifische Aufgabe in seinem Sinne zu erfüllen.

Sonderstatus: Personen mit Maklermacht haben eine exzeptionelle Stellung innerhalb der Organisation oder des Apparates, ohne dass diese in jedem Fall formal abgeleitet werden könnte. Unter Umständen haben die Machtmakler sogar eine geringe positionale Autorität. Dies können z.B. Gruppenleiter aus einer Fach-Abteilung sein, zu denen der Spitzenakteur ein vertrauensvolles Verhältnis aufgebaut hat. Helmut Kohl favorisierte Lagerunden, in denen nicht nur die Spitzen der Leitungsebene mit am Tisch saßen. Helmut Schmidt hielt sich eher an die Hierarchien des Hauses. Gerhard Schröder räumt diesen Sonderstatus den "Hannoveranern" ein.

Abgeleitete Autorität: Personen mit Maklermacht besitzen eine vom Spitzenakteur ableitete Autorität. Neben der Beherrschung des bürokratischen Apparates ist ihre Entscheidungsmacht von der Führungsstärke des Spitzenakteurs abhängig. Bei einem personenzentrierten Regierungsstil wird die Nähe und der direkte Zugang zum Spitzenakteur ihre wichtigste Machtressource.

Informationsvorsprung und Krisen-Sensor: Machtmakler zeichnet die Flexibilität ihres Einsatzgebietes und eine elastische Interpretation von Handlungsabläufen aus. Sie selektieren wichtige Themen und entscheiden, welche Sachverhalte und Informationen zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem Tisch ihres Spitzenakteurs landen. Hierbei ist die persönliche Einschätzung von Priorität wichtig. Bei der Gewichtung lässt sich der Makler jedoch auch von ganz persönlichen Sympathien, Antipathien, Themenkenntnissen und Interessen leiten. Wenn ein Ressortminister den Chef des Kanzleramtes oder der Staatskanzlei nicht sensibel einbindet, landen die Ressortwünsche eher am Ende der Tagesordnung.

Chef der Netzwerke: Personen mit Maklermacht sind ein Knotenpunkt von Gesinnungsgemeinschaften, anderen Chef-Netzwerkern aus den Ressorts oder Parteien bzw. "alten Kameraden". In jedem Fall sind sie Mittelpunkt der informalen Organisation von Arbeits-, Kommunikations- und Herrschaftsstrukturen. Machtmakler besitzen vor allem Vermittlungsmacht, was ihnen informale Mitsteuerung ermöglicht. Dies bedeutet aber nur teilweise auch Entscheidungsmacht; gerade deshalb verfügen die Machtmakler über große Informationsressourcen. Solche Mitsteuerungsbeziehungen sind immer Machtbeziehungen.

Vertrauensvorsprung/Maklerprovision: Machtmakler haben ein über lange Jahre gewachsenes Vertrauensverhältnis zu ihrem Spitzenakteur. Mit ihm zusammen bilden sie ein "Paar", das sich durch reziproke Tauschverhältnisse und wechselseitige Vertrauensübertragung auszeichnet. Sie sind ein zweckorientiertes Erfolgsduo, manchmal sogar eine Schicksalsgemeinschaft: Sie durchlaufen gemeinsame politische Stationen. Karrieresprünge des Spitzenakteurs ziehen Karrieresprünge des Machtmaklers nach sich und sind sein "Erfolgshonorar" bzw. die "Maklerprovision". Den machtpolitischen Rückhalt, den eine Regierungszentrale bieten kann, gerade wenn die Verortung in der Partei brüchig ist wie bei Kanzler Schmidt oder teilweise auch bei Schröder, sicherten die jeweiligen Chefs des Kanzleramtes ab. Als zeitgeschichtlich wichtige Paare sind zu nennen: Konrad Adenauer/Hans Globke, Willy Brandt/Horst Ehmke, Helmut Schmidt/Manfred Schüler, Helmut Kohl/Wolfgang Schäuble und Gerhard Schröder/Frank Walter Steinmeier.[17]

Kalkulierte Selbstkasteiung: Die Person mit Maklermacht sollte keine eigenen politischen Ambitionen hegen. Scheu vor allzu viel Öffentlichkeit ist ebenso hilfreich wie die Bereitschaft zu Entbehrungen auf Zeit. Chefkoordinatoren mit Maklermacht wissen, "wo gezielt zu schweigen ist, wo kommuniziert werden muss, was zu tun ist, um Besprochenes oder Notwendiges umzusetzen, wo Verbündete gesucht, Gegengeschäfte angeboten und Enttäuschte zumindest verbal aufgefangen werden müssen". So etwas "bedarf einer festen Vertrauensbasis, eingespielter Abläufe und genauer Kenntnis des handelnden Politikers"[18]. Wer diese kalkulierte Selbstkasteiung nicht beherzigt wie Bodo Hombach, der erste Kanzleramtschef unter Schröder, stört die Steuerungsprozesse und überdehnt seine Maklermacht. Schon nach wenigen Monaten schied Hombach deshalb aus.

Vermittler der Botschaft des Herrn: Machtmakler dienen den Spitzenakteuren als "Sprachrohr". Sie müssen immer und überall als Ansprechpartner bereit stehen. Gleichzeitig betreiben sie Informationsmanagement als Informationsselektion und minimieren das Risiko von Indiskretionen. Denn wer gute Darstellungspolitik betreiben möchte, muss die dafür benötigten Informationen unter seine Kontrolle bringen. Nur Diskretion sichert Interpretationshoheit - vor allem die Souveränität, den Zeitpunkt der Veröffentlichung einer brisanten Information selber zu bestimmen. So geschah es beispielsweise beim "Green-Card-Coup"[19]: Die komplexe Zuwanderungs- und Asyldiskussion konnte damals von Schröder offensiv auf eine ökonomische Standortfrage reduziert werden. Die Makler hatten nicht nur die Inszenierung, sondern auch die Interpretationslinie vorgegeben. Die Informationsselektion gegenüber den Medien erfolgt jedoch nicht nach objektiven Rationalitätskriterien, sondern nach persönlicher Rationalität. Machtmakler managen die Wissenden.

Sparring-Partner: Personen mit Maklermacht sind auch Trainingspartner für den argumentativen Schlagabtausch. Hier kann sich der Spitzenakteur argumentationstechnisch fit machen, ohne dass dieses Üben öffentlich wird. Dies geschieht häufig auf langen gemeinsamen Dienstreisen. Die Härte des Schlagabtausches ist dabei grenzenlos.

Koordination: Machtmakler sind der Dreh- und Angelpunkt im Policy-Zirkel. Ohne ihre Beteiligung, ohne ihren "Segen" und ihre Kenntnisnahme läuft nichts. Durch ihre Mitsteuerung beeinflussen sie politische Inhalte und die Herbeiführung von verbindlichen Entscheidungen. Sie sind Haupt-Netzwerker und betreiben Koordination als Informationsmanagement. Dabei bedeutet die Gewichtung der alltäglichen Informationsflut nicht automatisch Reduktion. Zuweilen muss die Komplexität von Sachverhalten auch ausgehalten oder ihr potentieller Mehrwert bei der Entscheidungsfindung erschlossen werden. Koordination bedeutet auch die konzeptionelle Beteiligung von politischen Akteuren und die prozedurale Abstimmung im Entscheidungsprozess. Die eigenverantwortliche Koordinierung der Linie ist von der Teilhabe am politischen Informationsfluss geprägt. So kommt dem Makler und seinem Stab nicht nur lenkende, sondern auch motivierende Bedeutung zu. Durch seine Koordinationsfunktion trägt er zur Entlastung der formalen Handlungsebene bei. Bevor Kanzler Schröder offiziell eine neue Kommission für Strukturreformen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik vorschlägt und das Kanzleramt zur Umsetzung dieser Entscheidung veranlasst, hat Steinmeier in Abstimmung mit den zuständigen Ressorts und der Fraktionsspitze (meist mit dem Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer der SPD-Bundestagsfraktion Wilhelm Schmidt) längst sondiert, wer die Kommission leiten soll und - nach dem Ausschlussmodell - wer auf keinen Fall Mitglied werden sollte.

Personifiziertes Frühwarnsystem: Zu den wichtigsten Aufgaben der Makler gehört effektives Konfliktmanagement. Dazu bedienen sie sich häufig der "Geheimdiplomatie". Insbesondere so genannte "Vorfeldmethoden" kommen hier zur Anwendung: Telefondiplomatie, Begegnungen mit wichtigen Akteuren, die Inszenierung von Pseudo-Ereignissen, Infotainment, das Streuen gezielter Indiskretionen usw. Machtmakler besitzen ein hohes Störpotential gegenüber politischen Gegnern oder Rivalen. Für ihren Spitzenakteur hingegen betreiben sie Konfliktprävention. Besondere Aufmerksamkeit musste Gerhard Schröder 1998 seinem Finanzminister, dem damaligen SPD-Parteivorsitzenden Oskar Lafontaine, widmen. Das programmatisch und machtpolitisch gleichgewichtige Duo ("Innovation und Gerechtigkeit") war für den Wahlerfolg 1998 wichtig, jedoch störend für die Regierungsarbeit. Schröder musste frühzeitig eine Gegenmacht aufbauen und Lafontaine isolieren, um seine Richtlinienkompetenz durchzusetzen. Das konnte nicht am Kabinettstisch passieren, sondern nur subtil im Vorfeld. Schröders damaligem Kanzleramtschef Hombach gelang es mit "Geheimdiplomatie", viele Initiativen des Finanzministers vorzeitig publik zu machen und diesen so allmählich ins politische Abseits zu drängen.

Abschirmung und karitative Funktionen: Der Makler schirmt den Spitzenakteur gegenüber Dritten ab, vor allem auch gegenüber dem eigenen Haus (Ministerium, Kanzleramt, Parteizentrale etc.). Nach langen Arbeitstagen muss er sich auch als Seelentröster oder - wenn sich die Lage dramatisch zuspitzt - als Blitzableiter für den angestauten Unmut des Spitzenakteurs betätigen. Gerade solche Abschirmungsversuche machen den Makler im eigenen Hause nicht besonders populär.

Fazit

Das Ausmaß der Maklermacht ist abhängig von der Persönlichkeit des Spitzenakteurs und von seinem Politikverständnis bzw. Führungsstil.[20] Dabei kann ein klientelistischer/personenzentrierter von einem legalistischen/positionsorientierten Politikstil unterschieden werden. Der Einfluss des Maklers ist bei dem erstgenannten Führungsstil sicherlich größer als bei einem Spitzenakteur, der sich primär auf die Zuarbeit aus "seinem Hause" bezieht. Hier werden die formalisierten offiziellen Informationswege eine größere Rolle spielen. Helmut Kohl war deutlich personenzentrierter ausgerichtet als sein Vorgänger Schmidt, der sich auch angesichts begrenzter Parteimacht (er war nicht zugleich Parteivorsitzender) primär auf das Kanzleramt und dort - positionsorientiert - auf die Leitungsebene verließ. Schröder wiederum neigt eher dem klientelistischen Modell zu.

Frühwarnsysteme, an denen die Makler großen Anteil haben, funktionieren in der Regel auf der Höhe des Machterwerbs. In diesem Frühjahr jedenfalls versagte das Frühwarnsystem bei Kanzler Schröder kurzzeitig. Anders ist nicht zu erklären, wie es zu der Fehleinschätzung bei derAgenda 2010 kam: Die SPD-Basis rebellierte gegen die Reformagenda, was zu erwarten war - und ertrotzte sich einen Sonderparteitag, scheiterte gleichwohl mit einem Mitgliederbegehren. Makler sind somit keinesfalls vor Pannen gefeit.

Die Informationsgrundlage der Spitzenakteure ist äußerst komplex. Schnelligkeit charakterisiert den Informationsweg. Die Entscheidung selbst ist in Abhängigkeit von der Informationslage zu sehen. Je höher die politische Brisanz, desto eher wird sich der Spitzenakteur selbst damit befassen.

Schreiten die Prozesse der Informalisierung und Personalisierung des Regierungshandelns voran, treten die formalisierten Prozesse der Ministerial- und Regierungsbürokratie dahinter zurück. Die Analysen zum Politikmanagement lassen kein anderes Ergebnis zu: eine zunehmende Zentralisierung von Macht und Verantwortung bei der Spitze der Exekutive, bis hin zu Formen der Präsidentialisierung ("Chefsachen-Mythos" und "Going public"[21]). Dies ist kein ausschließlich deutscher Befund, sondern trifft auf viele westliche Demokratien zu.[22] Zur Kehrseite der Gouvernementalisierung der Gesetzgebung und dem damit einhergehenden exekutiv-kooperativen Politikstil gehört die schleichende Entmachtung der Parlamente. Gestaltungsmacht ist zu gleicher Zeit dem Bundesverfassungsgericht, den runden Tischen und Kommissionen ("Räterepublik"), den neokorporatistisch-verbändestaatlichen Formen von Politik und nicht zuletzt eben auch den Personen mit Maklermacht zugewachsen.

Demokratietheoretisch stimmt es bedenklich, wenn immer mehr "Erwählte" an Stelle der "Gewählten" an Einfluss gewinnen. Parlamentarismus ist in der Demokratie schließlich ein Verfahren zur Beteiligung aller. Da Regieren sich aber zunehmend kommunikationsabhängig und verflochten im Sinne eines Interdependenzmanagements gestaltet, nehmen Prozesse der Informalisierung - und damit auch das Gewicht von Maklern - potentiell zu. Ihr Einfluss besteht eben nicht nur in der Informationsaufbereitung, sondern auch in der Informationsinterpretation, was einer inhaltlichen Politikausrichtung gleichkommt.

Damit sind alternative Entscheidungsstrukturen in der unmittelbaren Nähe der Spitzenakteure geschaffen worden. Die Vitalität der Spitzenakteure im Umgang mit diesem Mix aus formalisierten und informalen Informationswegen ist machtsichernd elementar und demokratietheoretisch zwingend. Verkümmern die Informationswege oder wird daraus "Hofberichterstattung", dann ist auch die Entscheidungsfindung betroffen. Die Entscheidungselite wird zahlenmäßig immer auf einen kleinen Kreis beschränkt und durch persönliche Loyalität zum Spitzenakteur charakterisiert bleiben. All diese Prozesse der Informationsbeschaffung und -selektion bis hin zur Entscheidungsfindung laufen im Regierungsalltag permanent und pausenlos ab. Das soll der Problemlösung ebenso dienen wie der Machtabsicherung: Frühzeitige Information sichert Gefolgschaft (Mitwisser einbinden und beschäftigen); nachlässige, unvollständige, positiv-gefärbte Informationen rufen schnell Widerstände hervor. Trotz der Dominanz von Machtmaklern im Politikmanagement legt die politische Elite großen Wert auf Unabhängigkeit bei der Informationsgewinnung, denn (scheinbare) Unangreifbarkeit lebt vom Mythos nicht vorhandener Transparenz.

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Fußnoten

1.
Grundsätzlich zum Politikmanagement und der Regierungssteuerung vgl. Karl-Rudolf Korte/Manuel Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn u.a. 2003.
2.
So Michael Mertes nach Informationen von Eduard Ackermann: Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte (Hrsg.), Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden 2003 (i. E).
3.
Vgl. Karl-Rudolf Korte, Regieren, in: ders./Werner Weidenfeld (Hrsg.), Deutschland-TrendBuch. Fakten und Orientierungen, Opladen 2001, S. 515 - 546.
4.
Vgl. Dieter Grunow/Michael Felder, Das administrative Kommunikationsmanagement. Von der Implementations- zur Entscheidungsvorbereitung, in: G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).
5.
Vgl. Klaus-Eckart Gebauer, Zur Optimierung von Koordination und Planung in einer Regierungszentrale, in: Verwaltungs-Archiv, (1994) 4, S. 485 - 521.
6.
Vgl. Dieter Grunow, Bürokratietheoretische Ansätze, in: Dieter Nohlen/Jürgen Kriz/Rainer-Olaf Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politik, Bd. 2: Politikwissenschaftliche Methoden, München 1994, S. 59 - 63
7.
Vgl. Hans-Ulrich Derlien, The Politicization of Bureaucracies in Historical and Comparative Perspective, in: B. Guy Peters/Bert A. Rockman (Hrsg.), Agenda for Excellence 2. Administering the State, Chatham 1996, S. 149 - 162.
8.
Ein Überblick auch im internationalen Vergleich findet sich bei G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).
9.
Zum kommunikativen Machtbegriff vgl. Manuel Fröhlich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen, Paderborn u.a. 2002, S. 95 - 99.
10.
Vgl. Michael Mertes, Führen, Koordinieren, Strippen ziehen. Das Kanzleramt als des Kanzlers Amt, in: Karl-Rudolf Korte/Gerhard Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien, München 2000, S. 62 - 84.
11.
Zitiert nach Karl-Rudolf Korte, Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft - Regierungsstil und Entscheidungen 1982 - 1989, Stuttgart 1998, S. 210f.
12.
Vgl. auch nachfolgend zur Organisation bei Helmut Kohl ebd., S. 27ff.; Volker Busse, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, Heidelberg 2001, S. 122; auch Jürgen Gros, Politikgestaltung im Machtdreieck Partei, Fraktion, Regierung, Berlin 1998.
13.
An der "Kleinen Lage" nahmen täglich fast 20 Personen teil. Das "Kleeblatt" - die Chefs von Kanzleramt und Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, der Staatsminister im Kanzleramt und der Kanzler selbst - traf sich einmal in der Woche.
14.
Vgl. zur Regierungsorganisation unter Kanzler Schröder: Chatrin Vorrink, Die Führungsstile der Bundeskanzler Willy Brandt und Gerhard Schröder im Vergleich, Köln 2001(Magisterarbeit, http://www.karl-rudolf-korte.de/Mag_Vorrink.pdf); Sybille Krause-Burger, Wie Gerhard Schröder regiert. Beobachtungen im Zentrum der Macht, Stuttgart 2000, S. 34; Karl-Rudolf Korte, Das System Schröder. Wie der Kanzler das Netzwerk seiner Macht knüpft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 25. Oktober 1999; M. Mertes (Anm. 2); Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht. Zum Regierungsstil Gerhard Schröders, in: Christoph Egle u.a. (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002, Wiesbaden 2003, S. 117 - 135; Ludger Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001) 4, S. 1497 - 1517; auch K.-R. Korte (Anm. 3).
15.
Vgl. Eckhart Lohse, Strategie ohne Festlegung, in: FAZ vom 4. Januar 2003.
16.
Vgl. V. Busse (Anm. 12), S. 123.
17.
Vgl. Franz Walter/Kay Müller, Die Chefs des Kanzleramtes. Stille Elite in der Schaltzentrale des parlamentarischen Systems, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002), S. 474 - 501.
18.
Michael Eilfort, Politische Führung in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Beratung und Information des Fraktionsvorsitzenden, in: G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).
19.
Dazu Hans-Jörg Hennecke, Die dritte Republik, München 2003, S. 184 - 188.
20.
Vgl. Bodo Benzner, Ministerialbürokratie und Interessengruppen, Baden-Baden 1989; Hans-Georg Merz, Regierungshandeln im Lichte einer Befragung deutscher Bundesminister, in: ders./Udo Kempf (Hrsg.), Kanzler und Minister 1949 - 1998. Biografisches Lexikon der deutschen Bundesregierungen, Wiesbaden 2001, S. 36 - 81.
21.
Anmerkung der Redaktion: "Going public" bedeutet die Möglichkeit des Amtsinhabers, sich direkt an die eigene Bevölkerung zu wenden, um Unterstützung für bestimmte politische Vorhaben zu mobilisieren; vgl. K.-R. Korte (Anm. 3).
22.
Vgl. K.-R. Korte/G. Hirscher (Anm. 10), S. 323 - 446.