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Die Putzfrau eines Elektronikmarktes in Würzburg entstaubt am 14.3.2003 den Bildschirm eines Fernsehgerätes in einer TV-Wand

28.9.2018 | Von:
Wolfgang Seufert

Medienkonzentration und Medienvielfalt

Sicherung von Medienvielfalt

Im März dieses Jahres verabschiedete der Europarat einen für das Internetzeitalter aktualisierten Katalog von Empfehlungen zum Erreichen des Medienvielfaltsziels.[3] Den Regierungen der Mitgliedsländern wird vor allem die Umsetzung folgender Regulierungsmaßnahmen empfohlen: erstens die Förderung öffentlich finanzierter und inhaltlich ausgewogener Medienangebote durch öffentliche, gleichwohl regierungsunabhängige Organisationen; zweitens Medienkonzentrationsregelungen zur Begrenzung des Eigentums einzelner Personen oder Interessengruppen an privaten Medienunternehmen; drittens Transparenzregelungen, die es den Mediennutzer_innen erlauben, die jeweiligen Medieninhaltsproduzenten hinsichtlich ihrer kommerziellen und politischen Interessen einzuordnen; viertens ein kontinuierliches Monitoring des Mediensystems durch unabhängige Expert_innen, das bestehende Defizite oder mögliche Risiken für die Medienvielfalt aufzeigt.

Im Folgenden beschäftige ich mich vor allem mit den in Deutschland existierenden Medienkonzentrationsvorschriften für private Medienunternehmen, da aktuell – als Folge der mit dem Internet einhergehenden massiven Veränderungen des Mediensystems – von mehreren Seiten eine grundlegende Änderung der bestehenden Regelungen gefordert wird.

In fast allen westlichen Industrieländern gibt es nicht nur kartellrechtliche Regelungen, die das Entstehen von Marktmacht beziehungsweise den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung verhindern sollen, sondern auch spezielle Regeln zum privaten Medieneigentum, mit denen die Entstehung von Meinungsmacht begrenzt werden soll.[4] Dies geschieht meist in Form von Marktanteilsobergrenzen für diejenigen Mediengattungen, denen man ein besonders großes Beeinflussungspotenzial zuspricht oder bei denen die wirtschaftliche Konzentration besonders stark ausgeprägt ist. Da einmal eingetretene negative politische und gesellschaftliche Folgen einer einseitigen Beeinflussung der Öffentlichkeit selten rückgängig zu machen sind, erfolgt die Festlegung dieser Marktanteilsobergrenzen präventiv. Sie liegen in der Regel unter den kartellrechtlichen Schwellenwerten für die Feststellung von Marktmacht.

In Deutschland existiert beispielsweise eine medienspezifische Marktanteilsgrenze für das bundesweite Fernsehen. Nach den Vorschriften des zwischen allen Bundesländern abgeschlossenen Staatvertrags für Rundfunk und Telemedien (RStV) liegt die Obergrenze bei 30 Prozent Zuschauermarktanteil. Der Schwellenwert sinkt auf 25 Prozent, wenn der TV-Veranstalter gleichzeitig auf anderen meinungsrelevanten Märkten zu den Marktführern gehört. Im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) wird dagegen erst ab 40 Prozent Umsatzanteil vermutet, dass ein Unternehmen auf einem Produktmarkt marktbeherrschend ist.[5] Für Anbieter von Inhalten im Internet sowie für Presseverlage gelten die GWB-Obergrenzen. Besondere Regeln im GWB sollen aber zusätzlich die Konzentration auf lokalen Zeitungsmärkten ("Pressefusionskontrolle") erschweren.

Nicht nur global agierende große Medienkonzerne, sondern auch ausschließlich lokal aktive Medienunternehmen sind zunehmend in verschiedenen Medienbranchen aktiv. Es macht deshalb immer weniger Sinn, potenzielle Meinungsmacht allein medienspezifisch zu beschränken. Internationale Vergleiche der Medienkonzentrationsregelungen zeigen, dass vor allem zwei Ansätze verfolgt werden, Meinungsmacht medienübergreifend zu kontrollieren: Einerseits sind Cross-Ownership-Beschränkungen häufig, bei denen Medienunternehmen ab einem bestimmten Marktanteil in einem Medienmarkt (zum Beispiel im Zeitungsmarkt) in anderen Medienmärkten (etwa im Fernseh- oder Radiomarkt) nur eingeschränkt oder gar nicht tätig werden dürfen. Die oben beschriebene niedrigere Marktanteilsobergrenze für bundesweite Fernsehprogramme von crossmedial agierenden TV-Anbietern dient diesem Zweck. Weitere Cross-Ownership-Begrenzungen gibt es in einzelnen Bundesländern für Beteiligungen von Zeitungsverlagen an lokalen TV- und Radioveranstaltern im gleichen Verbreitungsgebiet. Da das Medienrecht unter die Regelungskompetenz der Bundesländer fällt, unterscheiden sich diese Vorgaben allerdings von Bundesland zu Bundesland.[6] Für alle anderen Formen crossmedialer Verflechtungen, zum Beispiel zwischen Internetkonzernen und traditionellen Medien, gibt es neben dem Kartellrecht keine medienspezifischen Grenzen.

Allerdings kann das aktuelle Kartellrecht die Herausbildung medienübergreifender Meinungsmacht nur bedingt verhindern. Fusionen dürfen nur dann untersagt werden, wenn durch sie Marktmacht auf Produktmärkten entsteht beziehungsweise ausgebaut wird. Folglich können medienübergreifende Fusionen kartellrechtlich auch nur dann verhindert werden, wenn dies auf einem der betroffenen Märkte der Fall ist. Zudem kennt das deutsche Kartellrecht – anders als beispielsweise das US-amerikanische – keine Entflechtungsmöglichkeiten. Falls Medienunternehmen durch sogenanntes internes Unternehmenswachstum, das heißt ohne Aufkäufe, ihre Meinungsmacht erhöhen, gibt es zwar eine kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht, allerdings nur für das wirtschaftliche Verhalten.

Andererseits ist eine weitere, bislang nur in wenigen Ländern praktizierte Variante der Begrenzung medienübergreifender Meinungsmacht die Festlegung einer Obergrenze auf einem gesamten, fiktiven "Meinungsmarkt". Sie bietet den Vorteil, dass die Unternehmen unterhalb dieses Schwellenwertes ihr Gesamtangebot aus allen Mediengattungen beliebig kombinieren und so existierende ökonomische Verbundvorteile besser ausnutzen können. Offen bleibt jedoch die Frage, wie man Marktanteilsobergrenzen medienübergreifend sinnvoll berechnen und dabei die vorhandenen Wirkungsunterschiede zwischen verschiedenen Mediengattungen adäquat berücksichtigen kann.

Fußnoten

3.
Siehe Europarat, Recommendation CM/Rec(2018)1[1] of the Committee of Ministers to Member States on Media Pluralism and Transparency of Media Ownership, 7.3.2018, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680790e13«.
4.
Vgl. Dirk Arnold, Medienregulierung in Europa, Baden-Baden 2014.
5.
In Oligopolmärkten gilt die Marktbeherrschungsvermutung schon bei niedrigeren Marktanteilen, beispielsweise wenn drei Unternehmen zusammen auf 50 Prozent Marktanteil kommen. Vgl. Bundeskartellamt, Leitfaden zur Marktbeherrschung in der Fusionskontrolle, Bonn 2012.
6.
Siehe Wolfgang Seufert/Hardy Gundlach, Medienregulierung in Deutschland. Ziele, Konzepte, Maßnahmen, Baden-Baden 20172, S. 222ff.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Wolfgang Seufert für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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