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29.10.2004 | Von:
Josef Braml

Vom Rechtsstaat zum Sicherheitsstaat?

Die Einschränkung persönlicher Freiheitsrechtedurch die Bush-Administration

Gewaltenkontrolle zum Schutz des Einzelnen

Persönliche Freiheitsrechte sollen vor allem durch das Prinzip der "checks and balances", der konkurrierenden, sich gegenseitig kontrollierenden politischen Gewalten der Exekutive, Legislative und Judikative gesichert werden.[33] In der amerikanischen Geschichte gab es jedoch immer wieder Phasen äußerer Bedrohung, in denen sich die Machtbalance dieser konkurrierenden "branches of government" zugunsten der Exekutivgewalt verschoben hat. In einer eingehenden Analyse dieses Phänomens mit dem Titel "All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime"[34] warnte William Rehnquist, Chief Justice des Supreme Court, vor der Gefahr, dass der Oberste Befehlshaber in Kriegszeiten durch zusätzliche Machtbefugnisse dazu verleitet ist, den konstitutionellen Rahmen auszureizen.[35]

Judikative

Nach seinem Blick in die Geschichte hat der Chief Justice jedoch kein allzu großes Vertrauen, dass seine Zunft der Exekutive die zu wahrenden Grenzen unmittelbar aufzeigt: "Wenn die (höchstrichterliche) Entscheidung getroffen wird, nachdem die Kriegshandlungen beendet sind, ist es wahrscheinlicher, dass die persönlichen Freiheitsrechte favorisiert werden, als wenn sie getroffen wird, während der Krieg noch andauert."[36] Obschon vereinzelt zivilgesellschaftliche "advocacy groups" bereits einige Teilerfolge erzielt und einschlägige Urteile erwirkt haben, wurden diese in der Regel nach Gegenhalten der Exekutive von höheren Instanzen wieder zurückgewiesen oder für nicht rechtskräftig erklärt.

Mittlerweile sprach jedoch das Oberste Gericht ein "Machtwort" zum rechtlichen Status des in Afghanistan festgenommenen amerikanischen Staatsbürgers Yaser Esam Hamdi (Hamdi et al. versus Rumsfeld) und zu den Rechtsansprüchen von Nicht-Amerikanern auf dem US-Marinestützpunkt in Guantánamo Bay, Kuba (Rasul et al. versus Bush). Mit diesen Urteilen vom 28. Juni 2004 widersprach der Supreme Court der bisherigen Praxis der Exekutive, wonach diese eigenmächtig und a priori darüber urteilte, wer welche Rechte "verdient", und die Möglichkeit einer Ex-post-Überprüfung durch eine juristische Kontrollinstanz verwehrte. Der Supreme Court verdeutlichte, dass die richterliche Kontrolle exekutiver Entscheidungen ein wesentliches Element des amerikanischen Systems der "checks and balances" ist. Bei der Urteilsfindung ging es um nicht weniger als das Habeas-corpus-Prinzip, das Recht jedes Häftlings in demokratisch verfassten Staaten, die Verfassungs- oder Gesetzmäßigkeit seiner Festnahme vor Gericht anzufechten. Die Richter nahmen nur zur Frage der Gerichtsbarkeit Stellung,[37] nicht aber zu weiteren Verfahrensweisen. Die Obersten Richter behaupteten damit zwar die eigene Raison d'être und ihre Machtbefugnisse. Doch sie gingen nicht soweit, der Exekutive vorzuschreiben, wie diese rechtsstaatlichen Prinzipien auf die aktuellen Fälle angewendet werden sollen. Der Exekutive bleibt genügend (semantischer) Spielraum, der es ihr erlaubt, im Kampf gegen den Terrorismus die Entscheidungen des Obersten Gerichtes in ihrem, exekutiven Sinne zu operationalisieren. Schließlich bestätigte der Supreme Court den von der Bush-Administration etablierten kriegsrechtlichen Rahmen, der ihr weiterhin Handlungsspielraum "im Krieg" gegen den Terrorismus gewährt. "Die oberste Pflicht des Präsidenten ist es, die amerikanische Nation zu verteidigen, und wir begrüßen es, dass das Oberste Gericht die Befugnisse des Präsidenten bestätigt hat, feindliche Kombattanten, inklusive amerikanischer Staatsbürger, festzuhalten, solange der Konflikt andauert", erklärte Claire Buchan, Sprecherin des Weißen Hauses, unmittelbar nach dem Urteilsspruch.[38] Die Reaktion des Justizministeriums ließ auch nicht lange auf sich warten. Sprecher Mark Corallo zeigte sich ebenso erfreut, dass das Gericht die Autorität des Präsidenten als Oberster Befehlshaber der Streitkräfte bestätigt habe, so genannte "enemy combatants" wie auch amerikanische Staatsbürger zu inhaftieren. Freilich müsse dabei nunmehr sichergestellt werden, dass die Inhaftierten "gewisse Verfahrensrechte haben, um ihre Festnahme anzufechten". Aber das Oberste Gericht habe nach Auffassung des Justizministeriums auch anerkannt, "dass diese Verfahren die außergewöhnlichen Inhaftierungsumstände feindlicher Kämpfer und die Notwendigkeit der Kriegführung berücksichtigen müssen"[39].

Solange der Krieg gegen den Terrorismus andauert - nach wiederholten Aussagen des Präsidenten und seines Verteidigungsministers also noch lange Zeit -, wird wohl die römische Maxime "inter arma silent leges"[40] auch im politischen System der Vereinigten Staaten in Geltung bleiben. Wenn auch das Recht nicht völlig geschwiegen hat, so erweisen sich die bisherigen Äußerungen bislang doch als kraftlos.[41] Das Oberste Gericht hält sich in Krisen- und Kriegszeiten als nicht politische Instanz eher zurück; es will dem Obersten Befehlshaber nicht in den Arm fallen.

Das Augenmerk richtet sich demnach auf den Kongress, die von der Washington Post und anderen kritischen Medien schon seit längerem geforderte - und auch im Urteil des Supreme Court bestätigte - Kontrollfunktion wahrzunehmen: "Die Exekutive/Administration ist dem Land eine besonnenere Balance schuldig; die Rolle des Kongresses - seine patriotische Aufgabe - ist es, dabei zu helfen, diese zu finden."[42] Unisono die New York Times: "Verantwortungsbewusstes Hinterfragen und abweichende Meinungen sind essenzielle Elemente der [amerikanischen] Demokratie. Wie Senator Charles Schumer treffend bemerkt hat, gibt es kein Thema, das sich besser für eine öffentliche Debatte und für legislative Kontrolle eignet als das Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit."[43]

Legislative

Nationale wie internationale Organisationen, die sich für die Wahrung der persönlichen Freiheitsrechte einsetzen, wären demnach gut beraten, ihre diplomatischen Aktivitäten auch auf die einzelnen Kongressabgeordneten und ihre federführenden Mitarbeiter zu richten. Entsprechend dem höheren Standing einzelner Abgeordneter im "checks and balances"-System der Vereinigten Staaten nehmen deren Mitarbeiter wichtige Schlüsselpositionen im Gesetzgebungsprozess ein. Nicht zuletzt aufgrund ihrer im Vergleich zu den Abgeordneten längeren Verweildauer im Kongress und ihrer größeren Erfahrung spielen "congressional staffers" eine entscheidende Rolle bei der Sicherung der grundlegenden Kontinuität des politischen Entscheidungsprozesses.[44]

Der amerikanische Kongress ist, anders als etwa der homogenere, geschlossenere und parteidisziplinierte Deutsche Bundestag, eine einzelunternehmerische, stärker wettstreitende Arena, die Außenstehenden weitaus mehr Gelegenheit zur Einflussnahme bietet. Nicht zuletzt hat der Kongress im politischen System der Vereinigten Staaten, anders als die Legislative in parlamentarischen Regierungssystemen, allgemein eine sehr starke, institutionell fundierte Machtstellung gegenüber der Exekutive - ein Machtpotenzial, mit dem freilich in Zeiten nationaler Bedrohung sehr behutsam umgegangen wird.

Denn in Kriegszeiten ist jeder einzelne, in seinem politischen Handeln ansonsten überwiegend nur sich selbst und seinen Wählern verantwortliche Abgeordnete angehalten, Partei für die nationale Sicherheit zu ergreifen. Obschon amerikanische Abgeordnete grundsätzlich keine Parteisoldaten sind, stehen auch sie in solchen Zeiten an der Seite des Obersten Befehlshabers, wenn es darum geht, ihm "patriotische Handlungsbefugnisse" zu geben und ihn bei der "Verteidigung des Heimatlandes" zu unterstützen. Die Sorge um den Schutz individueller Freiheitsrechte und die institutionelle Machtbalance bleibt dabei "notwendigerweise" zweitrangig - solange Gefahr in Verzug ist.

Es überrascht daher nicht, dass der USA Patriot Act, der eine Reihe gravierender Einschränkungen der "civil liberties" zur Folge hat, mit administrativem Hochdruck und ohne großen Widerstand der Abgeordneten durch die legislativen Kanäle auf dem Capitol Hill geschleust werden konnte. Der Handlungsdruck wurde am 11. Oktober 2001 noch zusätzlich erhöht durch eine öffentliche Warnung des FBI vor weiteren terroristischen Anschlägen innerhalb der nächsten Tage. Der Kongress verzichtete in Anbetracht dieser "eindeutigen und gegenwärtigen Bedrohung"[45] auf signifikante Änderungen.[46] Die parlamentarische Diskussion war auf ein Minimum beschränkt, viele Kongressabgeordnete stimmten dem umfangreichen Gesetzespaket zu, ohne den Inhalt zu kennen.[47] Mittlerweile wurden bereits Bedenken laut, dass das Gesetz aufgrund seiner unzureichenden "legislative history" einer juristischen Überprüfung nicht standhalten könnte.[48]

Mit der Verabschiedung des USA Patriot Act gab der Kongress dem Obersten Befehlshaber die von ihm geforderte Rückendeckung im Kampf gegen den Terrorismus. Justizminister Ashcroft ging in seinen Ausführungen vor dem Kongress sogar so weit, Kritik an der Einschränkung der persönlichen Freiheitsrechte in die Nähe des Landesverrates zu bringen: "An diejenigen, die Amerikaner gegen Einwanderer ausspielen und Bürger gegen Nicht-Bürger; an diejenigen, die mit dem Schreckgespenst verlorener Freiheit friedensliebenden Menschen Angst einjagen, richte ich folgende Mitteilung: Ihre Taktiken helfen nur den Terroristen - weil sie unsere nationale Einheit untergraben und unsere Entschlossenheit schwächen. Sie liefern Munition für die Feinde Amerikas und geben unseren Freunden Anlass zu zögern. Sie begünstigen das Verstummen wohlgesinnter Menschen angesichts des Bösen."[49]

Das heißt nicht, dass der Kongress bisher keine Kontrollen erwirkt hätte. Vor allem auch die republikanische Führung des Abgeordnetenhauses sprach sich vehement gegen die Pläne des Justizministers aus, ein Informantensystem einzusetzen, das unter dem bezeichnenden Akronym TIPS (Terrorism Information and Prevention System) firmieren sollte.[50] Zudem soll ein so genannter "privacy officer" Amt und Funktion im neuen Heimatschutzministerium haben. Es bleibt aber abzuwarten, mit wieviel Wirkungsbefugnissen er tatsächlich ausgestattet sein wird.

Ferner hatten Bibliothekare, Buchhändler sowie Bürgerrechtler und kritische Medienberichterstatter öffentliche Aufmerksamkeit generiert und damit dazu beigetragen, dass im Abgeordnetenhaus ein Änderungsantrag des USA Patriot Act debattiert wurde, der es den Ermittlungsbehörden untersagt hätte, geheime Einsicht in die Ausleih- bzw. Verkaufsunterlagen von Bibliotheken und Buchläden zu nehmen. Doch das Weiße Haus drohte mit einem Veto und übte massiven Druck auf einzelne Parlamentarier aus. Der republikanischen Mehrheitsführung im Abgeordnetenhaus gelang es schließlich - nachdem auch die für die Abstimmung angesetzte Zeit großzügig verlängert wurde -, acht Abgeordnete aus dem eigenen Lager sowie einen Demokraten zu bewegen, ihr ursprünglich geplantes Votum für den Antrag zu revidieren.[51] Somit scheiterte der Änderungsantrag am 8. Juli 2004 bei einem knappen Abstimmungsergebnis von 210 gegen 210 Stimmen. Doch dieses knappe Ergebnis lässt eine intensive Debatte in der kommenden Legislaturperiode erwarten - wenn es darum gehen wird, einige Bestandteile des USA Patriot Act fortzuschreiben, die zum Jahresende 2005 auslaufen.[52]

Man kann also festhalten, dass sich der Kongress bislang noch nicht als die institutionelle Instanz bewährt hat, die wirksam für eine ausgewogene Balance zwischen staatlicher Sicherheit und individuellen Freiheitsrechten sorgt. Dennoch wurde ein entsprechendes taktisches Potenzial deutlich: Es zeigte sich, dass selbst ein "wartime president" gezwungen ist, auf die Initiative des Kongresses zu reagieren - die jedoch nicht im Widerspruch zur öffentlichen Meinung stehen darf.

Demnach käme dem Kongress im amerikanischen System der "checks and balances" in erster Linie eine Kommunikationsfunktion zu - eine der wichtigsten Funktionen moderner Parlamente schlechthin.[53] Durch Anhörungen in den relevanten Ausschüssen in Senat und Repräsentantenhaus könnte das Thema der "civil liberties" wieder auf die öffentliche Agenda gebracht und für künftige Entscheidungen mobilisiert werden. Bislang ist der USA Patriot Act für die meisten Amerikaner nach wie vor ein Buch mit sieben Siegeln: Sechs von zehn Amerikanern wissen "nicht viel" (28 Prozent) oder "nichts" (30 Prozent) über das umfangreiche Gesetz.


Fußnoten

33.
Richard Neustadt beschreibt das amerikanische System treffend als "separate authorities sharing power". Vgl. ders., Presidential Power and the Modern Presidents. The Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan, New York - Toronto 1990.
34.
Vgl. William H. Rehnquist, All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime, New York - Toronto 1998.
35.
Vgl. ebd., S. 224.
36.
Ebd.
37.
Die Bush-Administration vertrat die Auffassung, dass der - wohl bewusst gewählte - Inhaftierungsort auf dem US-Marinestützpunkt in Guantánamo Bay, Kuba, außerhalb des souveränen Staatsgebietes der Vereinigten Staaten von Amerika liege. Entsprechend könnten dort internierte ausländische Staatsangehörige keinen Anspruch auf einen Prozess vor einem amerikanischen Gericht geltend machen. Doch nach Auffassung der Richtermehrheit des Supreme Court kontrollieren die USA de facto das Gebiet auf Guantánamo, deshalb sind auch amerikanische Gerichte zuständig.
38.
Zit. in: Todd Purdum, In Classic Check and Balance, Court Shows Bush It Also Has Wartime Powers, in: New York Times vom 29. 6. 2004, S. 1.
39.
Ebd.
40.
"Wenn die Waffen sprechen, schweigen die Gesetze". Im Krieg ist das Recht kraftlos. Cicero, Rede für Milo § 11 a.A.S.a. C 88, J 114 u. V 32. Übersetzung von Detlef Liebs, Lateinische Rechtsregeln und Rechtssprichwörter, München 1982, S. 197.
41.
Während die meisten Medienbeobachter und Menschenrechtsorganisationen die Äußerungen des Supreme Court als Niederlage für die Bush-Administration feierten, bleiben viele Experten geteilter Meinung, was die konkreten Implikationen dieser Urteile angeht. Für eine interessante Diskussion vgl. Brookings Briefing, Executive Power and Due Process: Supreme Court Rules on "Enemy Combatants", 8. 7. 2004, http://www.brookings.edu/dybdocroot/comm/events/ 20040708.pdf.
42.
Detaining Americans, in: Washington Post vom 11. 6. 2002, S. A24.
43.
Vgl. The Role of Congress, in: New York Times vom 6. 6. 2002.
44.
Der Politikwissenschaftler Michael J. Malbin bezeichnet diese Eliten als die "ungewählten Repräsentanten". Vgl. ders., Unelected Representatives: Congressional Staff and the Future of Representative Government, New York 1980.
45.
F. James Sensenbrenner, Jr., Vorsitzender des Justizausschusses im Abgeordnetenhaus, zit in: Elizabeth A. Palmer, House Passes Anti-Terrorism Bill That Tracks White House's Wishes, in: CQW vom 13. 10. 2001, S. 2399.
46.
Immerhin wurden einige von der Administration ursprünglich erwogene Maßnahmen entschärft. Zum Beispiel hätte es in der Version der Exekutive bereits ausgereicht, dass der Justizminister "Gründe für die Annahme hat" (had reason to believe), dass es sich bei einem Verdächtigen um einen Terroristen handelt, um diesen auf unbestimmte Zeit zu internieren. In der vom Kongress gebilligten Version braucht der Justizminister für derartige Maßnahmen nunmehr "gewichtige Gründe" (reasonable grounds). Doch liegt auch diese Gewichtung letztendlich in seinem Ermessen; und es dürfte schwierig bleiben, seine Auffassung mit einer gegenteiligen Beweislast aufzuwiegen, um damit die getroffenen Schutzmaßnahmen anzufechten.
47.
Der Senat verabschiedete seine Vorlage nach nur dreistündiger Plenumsdebatte, ohne die Gesetzesvorlage zuvor in den relevanten Ausschüssen behandelt zu haben. Im Repräsentantenhaus wurde eine Vorlage, die zuvor in den Ausschüssen behandelt worden war, vom Mehrheitsführer J. Dennis Hastert - aufgrund massiven Drucks des Weißen Hauses - kurzerhand durch eine neue Vorlage ersetzt und noch am selben Tag durch das Plenum manövriert. Vgl. E. A. Palmer (Anm. 45), S. 2399.
48.
Siehe Elizabeth A. Palmer, Terrorism Bill's Sparse Paper Trail May Cause Legal Vulnerabilities, in: CQW vom 27. 10. 2001, S. 2533.
49.
Testimony of Attorney General John Ashcroft, Senate Committee on the Judiciary, 6. 12. 2001, http://www. justice.gov/ag/testimony/2001/1206transcriptsenatejudiciary committee.htm.
50.
Vgl. Adam Clymer, Ashcroft Defends Plan for National Hotline on Terrorism, in: New York Times vom 25. 7. 2002; ders., Worker Corps to be Formed to Report Odd Activity, in: New York Times vom 26. 7. 2002; Dan Eggen, Ashcroft: TIPS Plan Won't Have Central Database. Anti-Terror Information Will Be Passed On, He Tells Committee, in: Washington Post vom 26. 7. 2002, S. A10.
51.
Vgl. Eric Lichtblau, Effort to Curb Scope of Antiterrorism Law Falls Short, in: New York Times vom 9. 7. 2004; Dan Morgan/Charles Babington, House GOP Defends Patriot Act Powers, in: Washington Post vom 9. 7. 2004, S. A1.
52.
Vgl. Charles Doyle, USA Patriot Act Sunset: Provisions That Expire on December 31, 2005, Washington, D.C., Congressional Research Service (CRS-Report), 10. 6. 2004.
53.
"Legitimation durch Kommunikation" - so der politikwissenschaftliche Lehrsatz von Heinrich Oberreuter, Kann der Parlamentarismus überleben? Bund-Länder-Europa, Zürich 19782, S. 44 - 50.