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23.3.2004 | Von:
Hans-Peter Meister

Diskursive Politikgestaltung: Von der "Beraterrepublik" zum organisierten Dialog

Das Modell der diskursiven Politikgestaltung

Viele der Vorschläge für eine neue Konkurrenzdemokratie schießen weit über das Ziel hinaus und beruhen eben nicht auf einer rationalen institutionenökonomischen Anreizanalyse der handelnden Akteure. Die angelsächsisch geprägte Konkurrenzdemokratie ist kein Königsweg zu einer besseren Politik. Die Modernisierung der Politik braucht vielmehr neue Verfahren des Diskurses und des Dialogs in der Entscheidungsfindung. Nur Diskurse mit geeigneten Regeln und erprobten Verfahren können das Potenzial der Bürgergesellschaft adäquat nutzen, Umsetzungshindernisse überwinden und vor allem eine systematische Suche nach wechselseitig vorteilhaften Arrangements ("Win-Win-Konstellationen") für alle Betroffenen sicherstellen. Es geht also um eine Modernisierung der Entscheidungsvorbereitung in der Politik.

Viele Kritiker begehen den Fehler, Dialog und Kooperation pauschal mit Intransparenz und Ineffizienz gleichzusetzen. Aus der Beobachtung kartellartiger Absprachen "am runden Tisch" (etwa in Form von Kanzlerrunden oder informellen Gesprächen in der Parlamentslobby) folgt jedoch nicht, dass dies zwangsläufig und immer so sein muss. Hier wird vielmehr häufig unseriös mit Karikaturen von Diskurs und Dialog argumentiert. Ebenso wenig, wie aus der Beobachtung von Kartellen und externen Effekten auf (unreglementierten) Märkten geschlossen werden kann, dass Marktwirtschaft nicht zum Wohle der Konsumenten funktionieren kann, lässt sich aus negativen Beispielen schließen, dass das Modell der partizipativen Demokratie zum Scheitern verurteilt ist.

Entscheidend ist vielmehr die Entwicklung geeigneter Verfahrensregeln. Die Etablierung einer leistungsfähigen Wettbewerbsordnung für die Wirtschaft war ein Prozess, der sich über viele Jahrhunderte erstreckt hat und bei weitem nicht als abgeschlossen gelten kann. Gleiches gilt für die politische Wettbewerbsordnung. Auch hier gilt es, die Rahmenbedingungen so weiterzuentwickeln, dass Arrangements zu Lasten Dritter verhindert werden, und Dialog und Diskurs in den Dienst der Suche nach Kooperationsgewinnen für alle Betroffenen zu stellen. Die bestehende Politikberatungslandschaft mit ihren korporatistischen Strukturen wird sich dabei erheblich verändern (müssen).

In der Bundesrepublik haben wir in den vergangenen Jahren sehr viele - geglückte und misslungene - Experimente mit Dialog und Diskursen gemacht. "Regierung durch Diskussion?" - diese Frage stellt sich nicht nur in der Wissenschaft,[14] sondern ganz praktisch auch in Bundesministerien und Kommunalverwaltungen sowie, nach diversen Beraterskandalen, auch den Leitartiklern. Runde Tische, neue Kommissionen und partizipative Prozesse etwa in der Regionalentwicklung, der Lokalen Agenda 21 oder beim Aufbau von Wirtschaftsclustern ergänzen zunehmend die Abläufe der repräsentativen Parteiendemokratie. Partizipative Verfahren wie die Planungszelle, die Zukunftswerkstatt oder Open-Space-Prozesse werden ausprobiert, die Erfahrungen mit Mediationsverfahren und partizipativen Projektplanungen nehmen zu.

Was steckt dahinter? Eine erste Annäherung definiert "Diskurs- und Verhandlungsverfahren als temporäre Institutionen, in denen Entscheidungen durch Argumentieren bzw. Verhandeln zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, die in ihrer Gesamtheit nach Möglichkeit alle Interessen repräsentieren, vorbereitet und/oder getroffen werden"[15]. Zwei Ebenen sind dabei zu unterscheiden: einerseits die Verfahren politischer Beratung, die als Beratungsgremien an Institutionen gebunden und auf bestimmte Fragestellungen ausgerichtet sind - Verfahren der Expertenbeteiligung. Dem stehen andererseits Verfahren der Bürgerbeteiligung gegenüber, zu deren Zielen nicht in erster Linie kompetenter Rat, sondern Engagementförderung, politische Mitverantwortung, Konfliktbeilegung und Interessenausgleich gehören. Was spricht im Einzelnen für eine diskursive Politikgestaltung? Im Folgenden werden sieben Argumente angeführt.

Unumkehrbarkeit des Status quo: Es führt kein Weg zurück in eine Zeit vor der partizipatorischen Demokratie. Die Möglichkeiten der Beteiligung an der Politik sind in den vergangenen Jahren signifikant gestiegen. Unternehmen, Verbraucherschutzorganisationen, Umweltverbände, Bürgerinitiativen und andere gesellschaftliche Akteursgruppen sind maßgeblich am politischen Ent-scheidungsfindungsprozess beteiligt. Längst haben Netzwerkstrukturen das Modell einer hierarchischen Politikgestaltung abgelöst. Zugleich sind die Weichen für die Zukunft gestellt: Der Entwurf einer künftigen europäischen Verfassung sieht einen eigenständigen Artikel zu "partizipativerDemokratie" vor, in Politikfeldern wie der Umweltpolitik sind über diverse Regelwerke (Aarhus-Konvention, EU-Wasserrahmenrichtlinie) weitreichende Beteiligungsrechte der Bürger festgeschrieben. Eine radikale Einschränkung der Partizipationsmöglichkeiten ist weder normativ zu rechtfertigen noch empirisch durchsetzbar.

Effizienz: Die Zustimmung der gesellschaftlichen Gruppen erleichtert die Umsetzung der (im Konsens) beschlossenen Politik. Durch die Einbindung gesellschaftlicher Gruppen steigt zwar die Komplexität politischer Entscheidungsfindungsprozesse auf der Input-Seite; zugleich lassen sich die Ergebnisse auf der Output-Seite leichter umsetzen. Da das Potenzial gesellschaftlicher Gruppen zur Mobilisierung gegen bestimmte Politikvorhaben zugenommen hat, wird die Einigung im Vorfeld politischer Entscheidungen immer wichtiger. Insgesamt betrachtet steigt somit die Effizienz der Politik.

Komplexität: Die Komplexität der Probleme nimmt zu. Schon 1964 urteilte der Bundestagsabgeordnete Adolf Arndt, dass man ein Parlament im Atomzeitalter nicht so informieren und arbeiten lassen könne wie im Zeitalter der Postkutsche; dies gefährde Volk und Staat.[16] Ob es sich um die Klimaschutzpolitik handelt, die Festlegung von Regeln zur Nutzung der Gentechnik oder um nachhaltige Finanzierungsmodelle für die Sozialversicherung, die Komplexität ist zu groß, als dass sich mit "gesundem Menschenverstand" adäquate Lösungen finden ließen. Durch die Einbindung zivilgesellschaftlicher Gruppen können Probleme in ihrer ganzen Vielschichtigkeit erfasst, das Wissen verschiedener Gruppen einbezogen und alternative Optionen erarbeitet werden.

Motivation: Die Annahme, dass die im politischen Wettbewerb vermittelten Konzepte die Wähler in den Stand versetzten, kompetent über alternative Politikoptionen zu urteilen, ist unrealistisch. Wie die ökonomische Theorie der Demokratie nahe legt, haben Bürger geringe Anreize, Zeit und Geld in die Analyse alternativer Politikprogramme zu investieren; zu gering ist der Einfluss des Einzelnen auf das Wahlergebnis. Moderierte Dialogverfahren hingegen bieten starke Anreize zur Teilnahme, da aufgrund der geringen Gruppengröße die Einflussmöglichkeiten ungleich größer sind. Da zudem "schlechte" Argumente in der Regel in der Diskussion als solche entlarvt werden, ist es für die Teilnehmer klug, sich im Vorfeld über Diskussionsstränge und Handlungsoptionen zu informieren. Dialogverfahren stellen somit einen Rahmen zum wettbewerblichen Austausch von Argumenten dar, der das Problem der rational ignorance überwinden hilft und rückkoppelnde Lerneffekte möglich macht.

Souveränität: Es gibt kein plausibles demokratietheoretisches Argument, mit dem sich begründen lässt, warum sich die Exekutive nicht beraten lassen soll, von wem sie will. Wenn die Regierung dem Wähler gegenüber verantwortlich ist und der Wähler die Regierung in regelmäßigen Zeitabständen abstrafen kann, ist es in letzter Konsequenz irrelevant, bei wem die Regierung ihre Ratschläge einholt. Es macht keinen Unterschied, ob die Empfehlungen von einem Sachverständigenrat, einem "Multi-Stakeholder"-Forum oder einem kommerziellen Berater stammen, solange die Politik gegenüber dem Wähler verantwortlich ist.

Transparenz: Es besteht kein systematischer Zusammenhang zwischen diskursiver Politikgestaltung und intransparenter Politik. Während die Berichte der Enquete-Kommissionen jederzeit im Internet abrufbar sind, tagen die allermeisten Bundestagsausschüsse unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Es ist gerade das Merkmal partizipativer Verfahren, dass diese hohe Transparenzstandards anlegen, um so die Glaubwürdigkeit des Prozesses zu steigern. Nur über einen für alle Beteiligten transparenten Prozess ist es möglich, emotionale Diskussionen auf eine sachliche Ebene zu führen und zu einem gemeinsamen Fakten- und Problemverständnis zu gelangen (joint fact finding). Eine wichtige Rolle kommt dabei der Übersetzung komplexer wissenschaftlicher Analysen in verständliche Zusammenhänge zu.

"Verantwortlichkeit": Gremien dürfen sich nicht als Feigenblatt benutzen lassen. Entscheidungen bleiben trotz aller Expertise politische; ein hoher Handlungsdruck zur Übernahme der Ergebnisse durch die Politik entsteht nur dann, wenn der Dialogprozess als fair und informativ wahrgenommen wird.[17] Dialogverfahren sind ein Baustein der Entscheidungsfindung im Vorfeld politischer Entscheidungen. Auch ist es keineswegs zwingend, dass diskursive Politik stets konsensbildend ist. Dialogverfahren können einen wichtigen Beitrag zur Entscheidungsfindung liefern, indem sie aufzeigen, in welchen Punkten ein unüberbrückbarer Dissens besteht. Auf diese Weise versetzen sie die Politik in die Lage, Entscheidungen für oder gegen bestimmte Politikoptionen zu treffen.

Die angeführten Argumente zeigen, dass partizipative Politikprozesse die oft zitierte Kluft zwischen "ökonomischer Rationalität" und "politischer Opportunität" verringern helfen, indem sie einen wettbewerblichen Rahmen für die Diskussion alternativer Konzepte bieten. Partizipative Prozesse tragen demnach zu einer informierten Entscheidungsfindung bei; zugleich erzeugen sie Handlungsdruck auf die politischen Akteure, ökonomisch rationale Politikvorschläge umzusetzen, sofern der Prozess der Entscheidungsfindung als ausgewogen, fair und informiert wahrgenommen wird.

Deutlich wird dabei, dass allein schon die Argumentation gegen Beratungsgremien im Allgemeinen den Anforderungen an moderne politische Steuerung zuwiderläuft. Gerade weil der Beratungsbedarf ebenso hoch ist wie der Wunsch nach Mitsprache, kommt es darauf an, entsprechende Dialogprozesse professionell, transparent und ergebnisorientiert zu organisieren. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass die offensive mediale Kritik an den Beiräten und Gremien als Chance verstanden werden muss, einen Lernprozess in Gang zu setzen.


Fußnoten

14.
Vgl. Peter Henning Feindt, Regierung durch Diskussion? Diskurs- und Verhandlungsverfahren im Kontext von Demokratietheorie und Steuerungsdiskussion, Frankfurt/M. 2001.
15.
Ebd., S. 33.
16.
Vgl. dazu A. Vierecke (Anm. 12).
17.
Vgl. zum Konzept der Verfahrensgerechtigkeit: P. H. Feindt (Anm. 14).