Aufkleber, die auf unterschiedliche Toiletten und Waschräume in einem Einkaufszentrum hinweisen

1.2.2019 | Von:
Valentin Aichele

Eine Dekade UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland

2019: Fortschritte

Deutschland hat sich in den vergangenen Jahren in behindertenpolitischer Perspektive bemerkenswert positiv verändert. Die UN-BRK lieferte dafür eine gute Basis, denn sie hat Menschen mit Behinderungen in ihrem Selbstbewusstsein bestärkt und in einer für Rechtsakte historisch einmaligen Weise zum Handeln motiviert: Es fällt leichter, ein Menschenrecht einzufordern als ein Almosen.[6]

Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Behinderungsbegriff der UN-BRK zu, der nicht auf die Beeinträchtigungen einzelner Menschen fokussiert und damit auf Mitleid zielt, sondern die Ursache von Behinderungen in den Barrieren sieht, die die Lebenswelt einer Person strukturieren. Barrieren können niedergerissen oder überwunden werden, und so hat sich die Perspektive, Behinderung als etwas Veränderliches wahrzunehmen, in der vergangenen Dekade zunehmend etabliert.Das neue menschenrechtliche Verständnis von Behinderung, das das Zusammenwirken individueller und struktureller Faktoren hervorhebt, prägt heute die deutsche Gesetzgebung im Teilhabe- und Antidiskriminierungs- sowie im Arbeits- und Sozialrecht.

Menschen mit Behinderungen sind zehn Jahre nach Inkrafttreten der UN-BRK längst nicht mehr nur diejenigen blinden, gehörlosen, intellektuell oder körperlich beeinträchtigten Menschen, die früher ausschließlich im Zentrum der fürsorglichen Behindertenpolitik standen. Wer heute über Behinderung oder gar "Disability-Mainstreaming" spricht, reflektiert auch die Lage von Menschen mit chronischen Erkrankungen und psychosozialen Beeinträchtigungen. Für sie alle entstehen Behinderungen etwa aus einer zu wenig auf sie abgestimmten Arbeitsumgebung oder aus fehlender oder schlechter Unterstützung, aus verzögerter Rehabilitation, der Versagung geeigneter Hilfsmittel, dem fehlenden Zugang zu Information oder durch die Abwesenheit von Beratung bei rechtlichen Entscheidungen. So kann der Anteil der Menschen mit Behinderungen an der Gesamtbevölkerung relativ einfach auf 15 bis 25 Prozent beziffert werden, die zumindest einmal im Laufe ihres Lebens, etwa mit Blick auf einen krankheits- oder altersbedingten Unterstützungsbedarf, in eine solche Situation kommen können.[7]

Die politische und gesellschaftliche Partizipation von Menschen mit Behinderungen hat einen neuen Stellenwert erlangt. "Nichts über uns ohne uns!" lautete der Slogan der autonomen Behindertenbewegung, der bereits die Verhandlungen für die UN-BRK von 2002 bis 2006 in New York begleitete. Das aus dieser Losung entwickelte Partizipationsgebot[8] ist seit 2009 mit Leben gefüllt worden und hat Menschen mit Behinderungen vielerorts neue Räume eröffnet und ihre Möglichkeiten gesichert, mitzureden und ihre Sichtweisen, Erwartungen und Forderungen einzubringen. Das zeigen etwa die vielen Neugründungen von Behinderten- oder Inklusionsbeiräten in Bund, Ländern und Gemeinden. Prominent darunter ist der 2010 geschaffene, mit Menschen mit Behinderungen besetzte Inklusionsbeirat beim Büro des Bundesbehindertenbeauftragten, der über einen direkten Draht ins politische Berlin verfügt.[9] Einzelne Bundesländer wie etwa Baden-Württemberg haben die kommunalen Behindertenbeauftragten als hauptamtliche Stellen eingerichtet. Auf Bundesebene wurde ferner ein Partizipationsfonds zur finanziellen Förderung kleinerer Selbsthilfeorganisationen eingerichtet.[10]

Gewachsen ist in diesem Zusammenhang die Kritik am Ausschluss von Menschen mit Behinderungen vom grundgesetzlich verbrieften aktiven und passiven Wahlrecht, das auf Bundes- und Länderebene aus historischen Gründen besteht. Betroffen sind Personen mit einer rechtlichen Betreuung in sogenannten allen Angelegenheiten oder in einem psychiatrischen Krankenhaus. Eine von der Bundesregierung in Auftrag gegebene Studie hat zum Stichtag Ende 2014 ermittelt, dass die entsprechenden gesetzlichen Regelungen über 84000 Personen von den Wahlurnen, aber auch von den Wahllisten der Parteien für die Übernahme eines politischen Amtes bei Bundestags- und Europawahlen ferngehalten haben.[11] Fünf Bundesländer – Brandenburg, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein – haben diese Benachteiligung für betreute Personen aufgehoben, Berlin und Thüringen haben entsprechende Änderungen angekündigt.

Die als "systematische Enthinderung" bezeichnete menschenrechtliche Zielsetzung konnte sich seit 2009 in beachtlichem Umfang etablieren. Wichtige Elemente des gesellschaftspolitischen Enthinderungsprogramms sind beispielsweise das in die Behindertengleichstellungsgesetze aufgenommene erweiterte Konzept der Barrierefreiheit, aber auch seine Integration in Verordnungen wie jener zu barrierefreier Informationstechnik. Mit der Einrichtung einer Bundesfachstelle Barrierefreiheit ist in Berlin eine wichtige Institution geschaffen worden, die enthindernde Entwicklungen vorantreibt – ein Modell, das auch in einzelnen Bundesländern diskutiert wird.[12] Wie weit sich die neuen Ansätze verbreitet haben, zeigen Initiativen wie etwa "Bayern barrierefrei" der bayerischen Landesregierung oder das umfangreiche "Programm zur Barrierefreiheit" der Deutschen Bahn.

Als großer Schritt ist vor diesem Hintergrund auch der zunehmende Gebrauch der Leichten Sprache zu werten. Exemplarisch für einen verbesserten Zugang zu Information steht beispielsweise das Online-Angebot des Deutschlandfunks "Nachrichtenleicht – der Wochen-Rückblick in einfacher Sprache", das freitagabends auch als Nachrichtensendung ausgestrahlt wird. Solche Angebote tragen erheblich dazu bei, dass sich alle Menschen selbst informieren können.

Im weiten Feld der gesetzlichen Rahmenbedingungen können bereits für die erste Umsetzungsperiode der UN-BRK Neuerungen nur exemplarisch aufgeführt werden. Ein herausragendes, aber wenig bekanntes Beispiel dafür ist die Änderung der Verfassung Schleswig-Holsteins, die 2014 das Prinzip der Inklusion als Staatszielbestimmung aufgenommen hat. Nur wenige Bundesländer haben wie etwa Berlin, Hessen oder Thüringen ihr Gleichstellungsgesetz für Menschen mit Behinderungen mit Blick auf die UN-BRK noch nicht reformiert. Baden-Württemberg hat erstmalig überhaupt ein Gleichstellungsgesetz verabschiedet. Einige Bundesländer haben außerdem die Anstrengung unternommen, ansatzweise eine "Normprüfung" vorzunehmen und ausgewählte Gegenstände ihrer bestehenden Rechts- und Gesetzeslage am Maßstab der UN-BRK zu überprüfen, so etwa Berlin, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, oder Vorkehrungen zu treffen, um bei der zukünftigen Gesetzgebung die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen.

Die größte Bedeutung in Sachen Gesetzgebung kommt dem 2016 erlassenen Bundesteilhabegesetz zu, das in vier Stufen bis 2023 in Kraft tritt. Dass es im Zuge dieser Reform gelungen ist, durchzusetzen, dass Menschen mit Behinderungen ab 2020 ein Vermögen in Höhe von bis zu 50000 Euro ansparen dürfen und der oder die Ehepartner_in nicht mehr herangezogen wird (Vermögensfreibetrag), wenn jemand Leistungen zur gesellschaftlichen Teilhabe erhält, ist als struktureller Durchbruch in Richtung Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen zu werten.

Als Fortschritt kann außerdem gelten, dass fachpolitische Diskussionen in Gang gekommen sind, die die Rechte von Menschen mit Behinderungen in sensiblen Bereichen betreffen. Insbesondere steht das Betreuungswesen für Erwachsene mit Blick darauf in der Kritik, das Selbstbestimmungsrecht in Fällen einer rechtlichen Betreuung nicht ausreichend zu erhalten und damit in Teilen auch im Widerspruch zum Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit nach der UN-BRK zu stehen.[13] Das Bundesjustizministerium hat 2018 einen partizipativen Prozess zur Vorbereitung notwendiger Reformen eingeleitet.

Das psychiatrische Hilfesystem wird seinerseits kritisiert, weil es nicht in der Lage ist, auf die Anwendung von Zwang zu verzichten und die dafür erforderlichen Kompetenzen aufzubauen. Das hochrelevante, mit der UN-BRK verknüpfte Konzept der unterstützten Entscheidungsfindung spielt wie in der Betreuung auch in der deutschen Psychiatrie noch längst keine angemessene Rolle. Es geht dabei um vielfältige Ansätze zur Vermeidung von Zwang, die sicherstellen, dass die betroffene Person die erforderliche Unterstützung bekommt, um im Verlauf selbst zu bestimmen und zu entscheiden. Mit dem derzeit laufenden, vom Bundesgesundheitsministerium geförderten Forschungsprojekt "Vermeidung von Zwang im psychiatrischen Hilfesystem" laufen auch in diesem Bereich erste Anstrengungen, um die Verhältnisse in Bewegung zu bringen.[14]

Unter dem Begriff der Inklusion laufende Programmdokumente gibt es mittlerweile viele.[15] Einige Kommunen haben ihre sogar in Leichte Sprache überführt. Seit 2017 haben der Bund sowie alle Bundesländer einen Aktions- oder Maßnahmenplan in Kraft gesetzt.[16] Zwar sind nicht die beschlossenen und gedruckten Pläne die entscheidende Leistung, sondern die gesellschaftlichen und politischen Prozesse, die zu ihnen führen und sie anschließend umsetzen. Dass Bund und Länder diesen Rahmen erarbeitet haben, kann aber für die erste UN-BRK-Dekade auch an sich als Umsetzungsleistung gewertet werden.

Fußnoten

6.
Zum menschenrechtlichen Verständnis von Behinderungen siehe Theresia Degener, Die UN-Behindertenrechtskonvention – Ein neues Verständnis von Behinderung, in: dies./Elke Diehl (Hrsg.), Handbuch Behindertenrechtskonvention, Bonn 2015, S. 55–74.
7.
Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Behinderungen, Berlin 2013, S. 8, S. 44.
8.
Vgl. dazu die Artikel 4 Absatz 3 und 33 Absatz 3 UN-BRK.
9.
Siehe auch Hubert Hüppe, Bilanz des Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen. 17. Legislaturperiode, Berlin 2013, S. 7.
10.
Siehe Paragraf 19 des Gesetzes zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen sowie die "Richtlinie für die Förderung der Partizipation von Menschen mit Behinderungen und ihrer Verbände an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten".
11.
Vgl. BMAS (Hrsg.), Studie zum aktiven und passiven Wahlrecht von Menschen mit Behinderung. Forschungsbericht 470, Berlin 2016, S. 60.
12.
Siehe http://www.bundesfachstelle-barrierefreiheit.de«.
13.
Vgl. die Beiträge in Valentin Aichele (Hrsg.), Das Menschenrecht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht. Artikel 12 der UN-Behindertenrechtskonvention, Baden-Baden 2013.
14.
Vgl. DIMR, Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland. Juli 2017–Juni 2018. Bericht an den Deutschen Bundestag gemäß §2 Absatz 5 DIMRG, Berlin 2018, S. 57–93.
15.
Siehe Montag Stiftung Jugend und Gesellschaft, Inklusion ist machbar! Das Erfahrungshandbuch aus der kommunalen Praxis, Freiburg/Br. 2018.
16.
Abgesehen vom Land Berlin, das noch mit sogenannten Behindertenpolitischen Leitlinien arbeitet.
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