Aufkleber, die auf unterschiedliche Toiletten und Waschräume in einem Einkaufszentrum hinweisen

1.2.2019 | Von:
Valentin Aichele

Eine Dekade UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland

2029: Aufgaben für die kommende Dekade

Die anbrechende zweite Dekade, in der die UN-BRK mit ihrem ganzen gesellschaftspolitischen Gewicht zum Tragen kommen soll, stellt Deutschland vor große Aufgaben. Der Erfolg der kommenden Phase der Umsetzung zumindest der zentralen Bestimmungen der UN-BRK hängt stark von der Mitbestimmung der Menschen mit Behinderungen ab. Die Partizipation von kleinen, insbesondere Selbsthilfeverbänden sollte daher strukturell noch besser aufgestellt werden. Weiterhin erscheint ihre Professionalisierung unverzichtbar. Es müssen Wege gefunden werden, auch die bislang noch nicht aktiven Gruppen einzubeziehen, etwa diejenigen, die in Einrichtungen leben oder sich noch überhaupt nicht organisiert haben. Deren Stimmen könnten beispielsweise durch eine zielgruppengerechte Art der "aufsuchenden Befragung" besser eingefangen werden. Dazu braucht es auch gezielte Forschung zu der Frage, wie bislang nie zu Gehör gebrachten Stimmen ein Forum gegeben werden kann. Menschen mit schweren und mehrfachen Beeinträchtigungen dürfen nicht zurückgelassen werden. Die politische Wahrnehmung, die taubblinde Menschen als Gruppe in einer besonders vulnerablen Lage in der ersten Dekade der Umsetzung der UN-BRK erhalten haben, ist insofern ein gutes Beispiel.

Die im vergangenen Jahrzehnt erreichten Erfolge im Sinne der UN-BRK sind zu würdigen, doch müssen sich die politischen Entscheidungsträger_innen weiter den Herausforderungen des Abkommens stellen. Nur wenn Inklusion als Thema höher auf die politische Agenda rückt, können menschenrechtliche Ziele innerhalb des kommenden Jahrzehnts zuverlässig verwirklicht werden. Dazu gehört insbesondere das Konzept einer inklusiven Schule für Menschen mit und ohne Behinderungen, das eine breite Unterstützung von Schüler_innen, aus der Lehrerschaft und ihren Verbänden, Elternkreisen sowie der Wissenschaft erhält. Hier muss politisch gewährleistet werden, dass der hohe Qualitätsanspruch eingelöst wird, der für jeden Schritt hin zu einem inklusiven Bildungssystem in jedem Einzelfall besteht. Gerade in diesem Bereich zeigt sich, dass auch in Zeiten der UN-BRK "vorwärts" nicht heißt, dass alles besser wird: Zwar sind in Deutschland im Durchschnitt die Exklusionsquoten in der Schulbildung zwischen 2008 und 2016 von 4,9 auf 4,3 um 0,6 Prozentpunkte gesunken, jedoch steigerten Baden-Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz im klaren Widerspruch zur Zielsetzung der UN-BRK ihre Exklusionszahlen.[23]

Alles andere als inklusiv sind beispielsweise auch die Entwicklungen im Bereich Beschäftigung, blickt man auf die Entwicklung des Werkstattwesens: Trotz der frühen "Initiative Inklusion" der Bundesregierung zugunsten des ersten Arbeitsmarktes sind die Zahlen der Werkstattbeschäftigten zwischen 2008 und 2016 von 228349 auf 269616 gestiegen;[24] statt diesen wie anderen arbeitssuchenden Menschen mit Behinderungen einen für sie akzeptablen wie auskömmlichen Arbeitsplatz auf dem ersten Arbeitsmarkt zu organisieren, waren acht Jahre nach Verabschiedung der UN-BRK 41267 mehr Personen in Werkstätten beschäftigt. In der vergangenen Legislaturperiode wurde ferner durch Einzelmaßnahmen wie die Stärkung der Werkstattbeiräte das Werkstattwesen insgesamt strukturell gefestigt.

Nicht zuletzt führt auch die Inklusionsrhetorik mit Blick auf Wohneinrichtungen für Menschen mit Behinderungen die Entwicklung in den blanken Widerspruch: Kamen 2008 noch 167161 Personen in Wohneinrichtungen unter, waren es 2016 schon 195437 – eine Steigerung von 28276.[25] Die Zahlen zum Wohnen fallen noch drastischer aus, wenn Wohngemeinschaften als institutionalisierte Wohnform begriffen und als solche in die Exklusionsquoten einbezogen werden, wie es die 2017 veröffentlichte Allgemeine Bemerkung Nr. 5 des UN-Fachausschusses mit Blick auf das Recht auf Wohnen nahelegt.[26]

Auf der Ebene des allgemeinen gesellschaftlichen Bewusstseins ist es daher eine der größten Aufgaben für Staat und Gesellschaft, das menschenrechtliche Verständnis von Inklusion anzunehmen und den Spagat von Sonderwelten und Integration zugunsten von Inklusion aufzulösen. Praktisch kann das nur gelingen, wenn Inklusion als gesellschaftspolitisches Ziel verstanden wird, das große strukturelle Veränderungen in allen gesellschaftlichen Bereichen erforderlich macht, und dafür die Voraussetzungen einschließlich Personal- und Ressourcenausstattung auch im großen Maßstab geschaffen werden, damit es erreicht und die gesellschaftliche Mehrheit überzeugt werden kann. Das von der Politik selbst organisierte Scheitern einer "Inklusion" ist weder das, was mit der UN-BRK beabsichtigt war, noch wird man der menschenrechtlichen Verantwortung gerecht – und Wahlen sind damit auch nicht zu gewinnen.

In der anbrechenden Umsetzungsperiode stellt sich auf der rechtlichen Ebene außerdem die Aufgabe, die UN-BRK als übergeordnetes, anwendbares Recht zu stärken. Eingedenk der UN-BRK ist inakzeptabel, dass eine Vorschrift wie der sogenannte Mehrkostenvorbehalt nach Paragraf 13 Sozialgesetzbuch XII immer noch existiert und dafür sorgt, dass Menschen ins Heim gezwungen werden, weil bei ihrem Vollzug immer noch Leistungsträger beziehungsweise Behörden und Gerichte darüber entscheiden, was für den behinderten Menschen "zumutbar" ist, und nicht die Person selbst. Auch die Gerichte können ihre Kontrollfunktion weiterentwickeln. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die UN-BRK sogar für das Verständnis und die Auslegung der Grundrechte herangezogen werden muss. Für die Instanzgerichte erscheint die UN-BRK aber immer noch als eher bedrohliches Gesetzeswerk, das lieber ausgeblendet als angewandt wird. Vor allem tun sich die Fachgerichte aller Sparten und Instanzen bislang schwer, die UN-BRK als Hilfsinstrument bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe anzuwenden, geschweige denn direkte Rechtsfolgen daraus abzuleiten.

Als bedrohliche Entwicklung für die Umsetzung der UN-BRK in Deutschland erweist sich derzeit der immer aggressiver in Erscheinung tretende politische Populismus, der von einem Aufleben des Exklusionsparadigmas begleitet wird. Statt zurückzuweichen, wäre gerade das entschlossene Eintreten für Inklusion und deren gesellschaftspolitische Dimension wichtig – insbesondere wenn deutlich wird, dass die Exklusion mit dem Aufleben der Wertvorstellung einhergeht, dass Menschen mit Behinderungen eine Belastung für die Gesellschaft seien. So wie Demokratie Inklusion braucht, kann auch der gesellschaftliche Zusammenhalt ohne Inklusion nicht erreicht werden.

Auch im kommenden Jahrzehnt braucht es überdies eine Fortsetzung der "begründeten Enthaltsamkeit" im Habermas’schen Sinne:[27] Es bleibt eine Herausforderung, sich gesellschaftspolitisch den Möglichkeiten einer neuen Eugenik entgegenzustellen, wie sich etwa in der 2018 geführten parlamentarischen Diskussion über die Kostenübernahme von Bluttests zur pränatalen Aufspürung von Beeinträchtigungen bei Föten exemplarisch zeigte.

Fazit

Noch 2009 herrschte eine Situation, bei der das Zusammenwirken der Gesetze, Institutionen und Praktiken für Menschen mit Behinderungen einer Verdrängung an den Rand der Gesellschaft gleichkam, die ihren Lebensweg teilweise von Geburt an vorbestimmte – über den Kopf und die Wünsche einer Person hinweg. Im Sinne der Inklusion, der Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen von Anfang an, soll die UN-BRK hingegen sicherstellen, dass die Gesellschaft für Menschen mit Behinderungen gleichermaßen zugänglich ist und ihnen vielfältige selbstbestimmte Lebenswege eröffnet.

Die Bewertungen der Bedeutung der UN-BRK in der ersten Dekade ihrer Umsetzung gehen stark auseinander. Während in der Vergangenheit einige immer wieder in ihr einen zahnlosen Papiertiger gesehen haben, mögen andere das "Kapitel UN-BRK" schon lange geschlossen sehen. Wiederum andere verbinden mit ihr zwar ein Projekt von beträchtlicher historischer Dimension, sind jedoch zugleich etwa von der folgenlosen Inklusionsrhetorik enttäuscht. Bei der Bewertung einer Dekade ist es also nicht leicht, sich nicht in Widersprüche zu verstricken oder Ärger auf sich zu ziehen. Fakt ist: Nur ein Teil der Gesellschaft schafft es bislang, den Auftrag der UN-BRK anzunehmen und praktisch umzusetzen, während gleichzeitig eine Reihe an gesellschaftlichen Kräften intendiert oder unbeabsichtigt dem Ziel einer inklusiven Gesellschaft entgegenarbeitet.

Im Rückblick auf die vergangene Dekade scheint es daher angemessen, eine gemischte Bilanz zu ziehen. Gewiss hätte in einem Jahrzehnt der Umsetzung der UN-BRK mehr für Menschen mit Behinderungen erreicht werden können. Bei einigen politischen Entscheidungen wie beispielsweise zum barrierefreien Bauen, der gesellschaftlichen Teilhabe, aber auch in anderen Politikfeldern ist nicht nachvollziehbar und teilweise klar sachwidrig, dass Menschen mit Behinderungen gegenüber anderen Gruppen oder Interessen immer noch das Nachsehen haben. Offenbar wird immer noch davon ausgegangen, man dürfe sich eine strukturelle Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen länger leisten. Gleichwohl hat die UN-BRK in der ersten Dekade ihrer Umsetzung wichtige Entwicklungen angestoßen und sich als dauerhafter Maßstab für die Bewertung staatlichen Handelns etabliert. Wichtige Umsetzungsschritte in Richtung einer Gewährleistung der vollen gesellschaftlichen Partizipation und eines vollen Genusses der gleichen Rechte von Menschen mit Behinderungen sind als Erfolge zu verbuchen.

Zentrale Aufgabe bleibt es jedoch, die soziale Ausgrenzung und strukturell angelegte Segregation von Menschen mit Behinderungen, die zum Teil als "Inklusion" betitelt wird, zu überwinden. Inklusion ist nur dann erreicht, wenn von Anfang an und unabhängig von Grad und Schwere der Beeinträchtigung die Möglichkeit der sozialen Partizipation gleichberechtigt für jeden Menschen eingelöst wird. Denjenigen, die heute in Sondereinrichtungen leben, ist eine echte Chance zu erarbeiten, sich als Teil des gesellschaftlichen Mainstreams zu erleben und dort einen selbstbestimmten Lebensweg zu gehen. Die zu beobachtende Öffnung von Regelsystemen für mehr Integration von Menschen mit Behinderungen einerseits, etwa im Bereich Verkehr, sowie der nachweisliche Ausbau von Sonderstrukturen andererseits, etwa in den Bereichen Schulbildung, Werkstätten und Wohneinrichtungen, schaffen eine paradoxe Konfliktlage, die zugunsten von Inklusion im Sinne der UN-BRK aufgelöst werden muss. Dass schlecht gemachte Integration unter dem Etikett "Inklusion" betrieben wird, ist ein Grund für die nicht akzeptable Entwertung des Inklusionsbegriffs sowie dafür, Inklusion als solche zu kritisieren.

In ihrer normativen Natur liegt die Kraft der UN-BRK, die nicht eingelösten gesellschaftspolitischen Versprechen gegenüber dem Individuum aufzuzeigen, die sich mit den Zielen, Prinzipien und Rechten der UN-BRK verbinden. In ihr liegt ein von Politik und Gesellschaft bei Weitem noch nicht ausreichend entdecktes Potenzial gesellschaftlicher Erneuerung. Ob allerdings dieses unerschöpfliche "Innovationspotenzial" in der kommenden Dekade weiter zur Entfaltung gebracht werden kann, wird sich zeigen.

Fußnoten

23.
Vgl. DIMR (Anm. 5).
24.
Vgl. Statistisches Bundesamt (Anm. 5).
25.
Vgl. ebd.
26.
Vgl. UN Doc. CRPD/C/GC/5, Rn. 16 (b).
27.
Jürgen Habermas, Die Zukunft der menschlichen Natur. Auf dem Weg zu einer liberalen Eugenik, Frankfurt/M. 2005.
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